В сфере исполнения законодательства, регулирующего деятельность НКО, происходят существенные изменения. В первую очередь они связаны с перераспределением функций регистрации и контроля НКО. Однако оттого, что эти функции переходят в другие руки, один из наиболее острых для некоммерческих организации вопросом, касающийся проверок некоммерческих организации, не теряет своей актуальности. Административный регламент по проведению проверок Федеральной регистрационной службы в некоторых своих положениях слишком расплывчат н нуждается в изменении. Но прежде чем предлагать какие-либо изменения, необходимо определить самые тонкие места, выявленные и ходе применения законодательства об НКО. Поэтому по заказу Международного центра некоммерческого права Фонд "Центр гражданского анализа п независимых исследований" (Центр ГРАНИ) провел исследование административного регламента по проведению проверок ФРС.

Что именно проверяют?

В ходе исследования было опрошено 25 организации из 16 регионов, которые прошли проверку ФРС согласно регламенту. Важная деталь — ни одна из опрашиваемых организаций не имела претензий со стороны жертвователей и грантодателей, равно как и со стороны членов организации.

Углубленные интервью показали, что в большинстве случаев сотрудникам НКО был неясен сам предмет проверки. Некоторые сотрудники считали, что проверялось соблюдение прав членов организации, кто-то думал, что проверялось использование средств, третьи полагали, что изучалось соответствие деятельности уставным целям... Согласно исследованию, 50% работников НКО считают процедуру проверки непонятной. При этом половина опрошенных заявили, что при проверке нарушались права сотрудников организации, прежде всего из-за превышения полномочии ФРС н некомпетентности проверяющих.

На основе этих и других данных исследователи определили, чем отличаются проверки ФРС от проверок других ведомств. Основные отличия:

  • расширительное толкование предмета проверки и полномочии:
  • «бездонность» проверки;
  • некомпетентность проверяющих и вкусовщина;
  • заказ на репрессивные функции и стремление именно к таким результатам;
  • необходимость являться в ФРС по требованию;
  • отсутствие ориентации на помощь НКО в устранении недостатков.

Какие документы требуют?

Поскольку в регламенте не указано, какой именно список документов можно проверять, каждый работник ФРС определял этот список по своему усмотрению. Нередко проверяющие требовали всю документацию, которая накопилась в организации за три года. У 80% НКО запрашивались документы, которые уже предоставлялись другим органам исполнительной власти, в том числе и самой ФРС. А в ряде случаев контролеры требовали даже такие экзотические документы, как, например, благодарности госорганов или отзывы посетителей!

Как долго продолжаются проверки?

Длительность проверок деятельности опрошенных организаций составляла от двух недель до трех месяцев. При этом в трех случаях проверки были продлены с мотивировкой «необходимо изучить дополнительную документацию». В 35% случаев срок подготовки акта не был соблюден.

Результаты проверок

Только каждый четвертый акт был составлен так, что его содержание было понятно руководителю организации. У половины опрошенных были выявлены нарушения в области соответствия деятельности уставным целям, при этом три организации эти выводы успешно оспорили в суде. 50% проверенных организаций уверены, что выводы в акте не сопоставимы с объемом полученной ФРС информации. А четверть НКО считают, что регистрационная служба вынесла решения, которые относятся к компетенции других ведомств.

Среди выявленных нарушений НКО в основном неуведомление о смене адреса организации, непредставление в ФРС, отчета об использованном имуществе, неуплата или недоплата налогов и т.п. При этом 100% организаций уверены, что нарушения не представляют общественной опасности и что от этих нарушений никто не пострадал — ни члены НКО, ни целевые группы, ни благотворители.

Общественный эффект, достигнутый проведением проверок, по мнению опрошенных сотрудников некоммерческих организаций, таков:

  • получена информация о том, что деятельность НКО соответствует уставу (типа сертифицирования);
  • пополнение статистики НКО, в которых были выявлены нарушения (то есть ФРС есть за что отчитаться, мол, не зря проверяли);
  • всеобуч для некоммерческих организаций по изучению законодательства об НКО;
  • приведение в порядок некоммерческого документооборота (дело хорошее, по какой ценой!);
  • усталость сотрудников НКО, которым в среднем целый месяц приходилось доказывать, что они не преступники.

Издержки НКО

Отдельные положения регламента и его нарушения, допускаемые чиновниками, приводят к многочисленным издержкам НКО. Кроме того, дополнительные расходы возникают в связи с обжалованием решений ФРС: специалисты тратят время, ищут информацию, оплачивают консультации (одна организация потратила на это около 2 тыс. долларов). Страдает репутация НКО — срываются мероприятия, некоторым приходится отказываться от проектов и возвращать деньги грантодателям, организации теряют авторитет и доверие клиентов. И наконец, моральные издержки: сотрудники НКО часто но понимают, почему вместо поощрения их самоотверженной и полезной работы они подвергаются проверке с явно репрессивным уклоном.

По итогам анализа

Исследователи предлагают изменить некоторые положения регламента. Эти изменения направлены на то, чтобы зафиксировать критерии, позволяющие ограничить предмет и объем проверки, обеспечить открытость деятельности уполномоченного органа, в том числе для общественного контроля, закрепить как можно больше гарантий защиты интересов проверяемых.

Кроме того, эксперты Центра ГРАНИ предлагают внести следующие изменения в законодательство:

  • закрепить возможность устранения выявленных нарушений в процессе проверки;
  • ввести процедуру рассмотрения возражений на акт проверки (как в налоговом законодательстве);
  • ввести обязательную общественную экспертизу административного регламента и обязательное публичное обсуждение проекта.

"Нам хотелось бы, чтобы регламент определял как минимум устранимые и неустранимые нарушения, потому что после любых двух нарушений организация может быть ликвидирована, — говорит директор российского филиала МЦНП Дарья Милославская. — Кроме того, должны быть четко обозначены критерии процедуры выборки проверяемых организаций, а также методика соотнесения работы организации с ее уставными целями".

В контексте административной реформы

Центр ГРАНИ проводил анализ административного регламента не только в интересах некоммерческого сектора, но и чтобы установить, насколько регламент соответствует положениям идущей в стране административной реформы. 20 июня результаты анализа были представленны на заседании Объединенной рабочей группы по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе, которое прошло в Высшей школе экономики.

В заседании принимали участие представители некоммерческого сектора и органов власти. Общая тенденция дискуссии — понимание того, что ситуацию с регламентом нужно менять.

Комментируя доклад директора Центра ГРАНИ Светланы Маковецкой, член рабочей группы, первый проректор Высшей школы экономики Лев Якобсон отметил, что это первый анализ административного регламента, направленный на исследование не поверхностной, а глубинной структуры документа. По мнению эксперта, вывод, который надо сделать из этого исследования, — ввести норму, согласно которой проверяющие и проверяемые знакомились бы с регламентом под роспись. По аналогии с судебным заседанием, перед началом которого судья прежде всего разъясняет права и обязанности всех участников процесса. Ведь согласно результатам анализа, в 50% случаев, когда проверяемые знали положения регламента, они смогли как минимум отсрочить проверку, которая свалилась как снег на голову. Кроме того, считает Л. Якобсон, нужно выяснить, сколько денег, сколько человеко-часов потрачено на проверки не только НКО, но и проверяющими. Каков результат, что опасного для общества выявили проверки ФРС? На что тратятся государственные средства, деньги налогоплательщиков?

Безусловно, НКО проверять надо, поскольку, к сожалению, среди них есть организации, которые занимаются непонятно чем, подчеркнул президент Института национального проекта «Общественный договор» Александр Аузан.

Но проверки должны быть прозрачными и открытыми, чтобы было ясно, что проверяется и зачем.

"Вполне возможно, что Объединенная рабочая группа поставит вопрос об отзыве этого регламента, считает юрист МЦНП Борис Замай. — Регламент действительно несовершенен. Он регулирует проверку абсолютно разноплановых структур: НКО, ЗАГСов, арбитражных управляющих, нотариусов... Главное предложение, прозвучавшее на рабочей группе, — административный регламент должен быть написан для конкретного типа организаций".

В результате обсуждения члены Объединенной рабочей группы решили обратиться в заинтересованные министерства. Направили представление в Минфин, чтобы финансисты посмотрели, на что ФРС тратит бюджетные деньги. Минюст призвали обратить внимание на существующие недоработки в регламенте и учесть их в дальнейшей работе. Минэкономразвития, в зону ответственности которого входит разработка нормативных актов, обеспечивающих деятельность организаций гражданского общества, предложили оценить существующий регламент ФРС с точки зрения задачи уменьшения административных барьеров, а также оценить эффективность подобного рода контроля. Соответствующие представления рабочая группа направила и в Рабочую группу по подготовке предложений по разработке административных регламентов федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы и в Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов.

В соответствии с Указом Президента РФ Дмитрия Медведева, с 1 октября 2008 года Федеральная регистрационная служба расформировывается, а некоторые ее функции, в частности, регистрация НКО, переданы Министерству юстиции РФ. В образовавшийся переходный период регистрационная служба в разных субъектах ведет себя по-разному: где-то проверки приостановлены, где-то продолжаются, где-то был перерыв в регистрации, где-то его не было... И это несмотря на то, что после указа президента начальник Управления ФРС по делам некоммерческих организаций Александр Степанов всем территориальным управлениям разослал письмо с предложением приостановить проверки НКО до выяснения дальнейшей судьбы ведомства. «Александр Степанов заинтересовался исследованием Центра ГРАНИ, - говорит директор российского филиала МЦНП Дарья Милославская. - Мы направили ему этот анализ. Кстати, переходный период, возникший из-за расформирования ФРС и передачи регистрационных функций в Минюст, породил в рядах сотрудников регистрационной службы некую неопределенность, связанную с ожиданием возможных перемещений руководителей. С момента вступления в силу нового закона об НКО многие представители третьего сектора наладили конструктивное сотрудничество с Управлением по делам некоммерческих организаций, которое хотелось бы продолжить и с новой структурой в Министерстве юстиции».

Геннадий Шалаев, Некоммерческое обозрение №12, 2008 http://www.nkozakon.ru

Наиболее искомые запросы:

  • студия детей киров
  • студия детей киров
  • buklet
  • buklet
  • НКО рост качества жизни и качества социальной среды
  • НКО рост качества жизни и качества социальной среды