В конце 2008 года Законодательное собрание Нижегородской области приняло в первом чтении проект регионального закона о государственной поддержке некоммерческих организаций. Этот документ имеет долгую и непростую судьбу. Впрочем, она еще до конца не ясна — второе и третье чтения могут внести существенные коррективы. А пока мы решили зафиксировать историю рождения и становления этого законопроекта — как поучительный пример законодательной активности некоммерческих организаций.
Налоговые и другие льготы и преимущества, а также финансовая поддержка — вот на что смогут рассчитывать работающие в регионе НКО в случае, если законопроект будет принят.
Финансовая поддержка за счет областного бюджета, согласно тексту проекта, возможна в двух видах: финансовая помощь и гранты.
Финансовая помощь
Финансовая помощь предоставляется по заявительному принципу. Собственно, так происходит в Нижегородской области и сейчас. Но есть важнейшее отличие. Решение о том, какая НКО получает помощь и в каком объеме, до сих пор принимало управление по общественным связям аппарата губернатора Нижегородской области. В соответствии с новым законопроектом решать этот вопрос будет специально созданная комиссия, и механизм ее формирования прописан в проекте: всего 11 человек, четверо из которых — депутаты областного Законодательного собрания, еще четверо представляют региональные органы исполнительной власти и трое — Общественную палату Нижегородской области.
На финансовую помощь могут рассчитывать только НКО, включенные в Реестр некоммерческих организаций, реализующих на территории области общественно полезные проекты. Принципы формирования реестра также подробно описаны в законопроекте. Определены, в частности, сферы деятельности организаций-претендентов. Для включения в реестр организация обязана представить информацию о количественных и качественных результатах деятельности, отсутствии задолженностей перед бюджетами всех уровней и внебюджетными фондами и ряд других документов, содержащих сведения об организации. НКО, вошедшие в реестр, будут получать специальные свидетельства.
Гранты
Получателей государственных грантов Нижегородской области определяет конкурс социальных проектов. По информации НТА «Поволжье», в 2009 году на гранты для некоммерческих организаций планируется выделить до 50% бюджетного финансирования общественных объединений (всего на поддержку общественных объединений в бюджете Нижегородской области предусмотрено 15 млн. рублей). По мнению некоторых экспертов, именно гранты — слабое звено законопроекта: механизм проведения грантового конкурса не конкретизирован, не установлены сроки, критерии, ограничения, ответственная структура и т.д. И именно в этой части проект, скорее всего, будет дорабатываться.
По мнению разработчиков
— Надо сказать, что процесс разработки и обсуждения законопроекта отличался открытостью: проводились круглые столы, гражданские дискуссии, осуществлялись дистанционные консультации с ведущими юристами некоммерческого сектора, подробно изучался законотворческий опыт регионов, — комментирует Алла Балашова, директор по развитию НАННО «Служение», член рабочей группы по разработке законопроекта. — После принятия законопроекта в первом чтении состоялись общественные слушания и тематические круглые столы, возможность внести в законопроект свои предложения, дополнения и изменения была предоставлена всем, кто хотел принять участие в его доработке и усовершенствовании.
Одним из наиболее удачных положений законопроекта следует признать наличие широкого инструментария финансирования социальных проектов и программ некоммерческих организаций, включая выделение бюджетных средств на конкурсной основе и финансовую поддержку актуальных направлений деятельности отдельных НКО. Следует особо отметить, что действие разрабатываемого закона, в том числе и различные возможности получения бюджетной поддержки, должно распространяться на некоммерческие организации различных организационно-правовых форм. В ходе дискуссий нам удалось согласовать эти позиции с правовым управлением Законодательного собрания Нижегородской области, и мы рассчитываем, что соответствующие изменения будут внесены при подготовке законопроекта ко второму чтению.
Законопроект содержит также инновационный механизм создания благоприятного административного режима для организаций общественной пользы через формирование Реестра некоммерческих организаций, реализующих на территории Нижегородской области общественно полезные (социальные) проекты (программы) и мероприятия. Включение в Реестр для НКО — не только возможность претендовать на бюджетную поддержку, но и подтверждение значимости ее деятельности, а также открытости и прозрачности организации. Это статус, репутационный ресурс, позволяющий выстраивать эффективные партнерства с бизнес-структурами, СМИ и населением.
Хроника событий
Принятию проекта закона «О господдержке НКО в Нижегородской области» в первом чтении предшествовала кропотливая и напряженная работа. Она началась еще в 2006 году.
2006 год
Осенью 2006 года на заседании Клуба лидеров НКО обсуждался вопрос о том, как сделать распределение средств, ежегодно выделяемых из регионального бюджета на поддержку общественных организаций, понятным и прозрачным. Тема очень актуальна: далеко не все организации понимают, как можно претендовать на бюджетные деньги, каковы приоритеты в распределении средств, процедура подачи заявки и т.д. Управление по общественным связям аппарата губернатора и правительства области, отвечая на запрос депутата областного Законодательного собрания Ольги Носковой, сообщило только, что средства распределяются по заявительному принципу, традиционно среди получателей бюджетных денег — ветеранские организации, Красный Крест, Детский фонд ООН, национально-культурные организации и т.д. Обобщенные предложения по внедрению конкурсных механизмов распределения финансовой поддержки НКО из бюджета были переданы в Комитет по информатизации, работе с общественными объединениями и СМИ Законодательного собрания Нижегородской области.
Из лидеров НКО и сотрудников аппарата комитета сложилась инициативная группа. Она изучила опыт других регионов в развитии взаимодействия органов государственной власти с НКО и пришла к выводу, что в Нижегородской области нужно создавать законодательство, которое будет регулировать не только выделение бюджетных средств, но и другие аспекты взаимоотношений региональных властей и НКО.
2007 год
В течение года проходили совещания инициативной группы, и в результате от имени Комитета по информатизации, работе с общественными объединениями и СМИ было выдвинуто предложение разработать соответствующий законопроект. В рабочую группу вошли депутаты Законодательного собрания Нижегородской области О. Носкова, В. Егоров, С. Красиков, руководитель аппарата Комитета по информатизации, работе с общественными объединениями и СМИ Е. Лапина, директор по развитию Ассоциации «Служение» А. Балашова.
Группа подготовила рабочую версию законопроекта и в начале октября 2007 года отправила ее на экспертизу в правовое управление аппарата областного Законодательного собрания. Управление предложило скорректировать название законопроекта, заменив НКО на общественные организации, а также ограничиться понятием «грантовый конкурс» в описании конкурсных механизмов распределения бюджетных средств. Некоммерческие организации с таким подходом не согласились, посчитав, что некоторые НКО не смогут получать господдержку из-за «конфликта терминологии». В результате Комитет решил проанализировать, как используются определения «НКО» и «общественные организации» в законодательных актах других регионов, и направить проект на дополнительное согласование в правовое управление аппарата Законодательного собрания Нижегородской области.
2008 год
На совещании инициативной группы с представителями правового управления областного Законодательного собрания было принято решение провести независимую экспертизу законопроекта. Ее проводили специалисты Некоммерческого партнерства «Юристы за гражданское общество» и российского филиала Международного центра некоммерческого права. В апреле правовое управление Законодательного собрания представило заключение на новый текст законопроекта. Еще около полугода уточнялись его отдельные положения, проходили согласования с правовым и финансовым департаментами, менялись отдельные термины и положения законопроекта. И наконец 25 ноября 2008 года законопроект был принят в первом чтении.
Оксана Тажирова, Некоммерческое обозрение № 14.