8 ноября 2005 года в Государственную думу РФ поступил законопроект "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", подготовленный группой депутатов фракций "Единая Россия", "Родина", КПРФ и ЛДПР. Свою инициативу они объяснили желанием обеспечить контроль за деятельностью незарегистрированных общественных объединений, а также упорядочить процесс регистрации некоммерческих организаций и ограничить деятельность иностранных неправительственных организаций в закрытых территориальных образованиях (ЗАТО). Первые сообщения о готовящихся изменениях в законодательном регулировании их деятельности вызвали волну протестов со стороны наиболее активной части гражданского общества. Уже через два дня после внесения законопроекта в Госдуму на сайте "Права человека в России" (www.hro.org) было размещено заявление представителей российских НКО с требованием не допустить ужесточения контроля за деятельностью третьего сектора. Особое возмущение вызвало то, что несмотря на неоднократные заявления руководства страны о необходимости диалога власти и общества, этот документ разрабатывался без предварительного обсуждения с НКО. Кампания по сбору подписей против его принятия продлилась около месяца и была поддержана более чем пятью тысячами организаций.

Причины столь резкого протеста против нового закона объясняют авторы независимых экспертиз - юристы Независимого экспертно-правового совета, Института прав человека, а также организаций, входящих в Консорциум "Объединение гражданского сообщества для реформирования законодательства о НКО"*: Центра развития демократии и прав человека (ЦРДиПЧ), Российского представительства Британского благотворительного фонда Charities Aid Foundation (CAF Россия). Как считают эксперты, он предусматривает неоправданное ужесточение государственного контроля за деятельностью российских неправительственных организаций, ограничение права создавать общественные объединения без статуса юридического лица и практически полный запрет на деятельность иностранных НКО в России. Таким образом, по их мнению, выдвинутая законодательная инициатива не только противоречит Конституции РФ, нормам международного права и обязательствам нашей страны по защите и соблюдению прав и свобод человека, но и ставит под угрозу международный престиж России.

Юрист ЦРДиПЧ Алла Толмасова считает, что в случае принятия законопроекта на территории РФ невозможно будет создать ни одного международного общественного объединения. Кроме того, проект в его первоначальном варианте поставил бы тысячи некоммерческих организаций перед необходимостью привести свои уставы в соответствие с новыми требованиями и зарегистрировать их в органах юстиции в течение года, что неизбежно привело бы к коллапсу третьего сектора.

Полный текст юридических экспертиз был размещен на сайте "Налогообложение НКО" (http://www.nalognko.ru/articles) и направлен в Госдуму, Правительство РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ Владимиру Лукину, председателю Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Элле Памфиловой и другим политическим и общественным деятелям.

Буквально за считанные дни ситуация вокруг нового документа стала предметом обсуждения в самых высоких эшелонах власти. Рассмотрение перспектив его принятия было внесено в повестку дня заседания Экспертного совета при уполномоченном по правам человека в РФ, состоявшегося 18 ноября 2005 года. В ходе заседания В. Лукин дал негативную оценку проекту закона как несоответствующему Конституции РФ и международными правовым нормам. 21 ноября омбудсмен обратился с письмом к спикеру Госдумы Борису Грызлову, предложив отложить его рассмотрение и провести предварительное общественное обсуждение. Э. Памфилова, выступая на III ежегодной конференции Форума Доноров, оценила законопроект как "наиболее одиозный из всех когда-либо вносившихся в действующую Думу; местами - откровенно циничный, а местами - вопиюще безграмотный". По мнению Памфиловой, его основной недостаток - усложнение процедуры регистрации НКО, которая носит разрешительный, а не уведомительный порядок. Сложившаяся ситуация не осталась без внимания членов Общественной палаты РФ, которая к этому моменту не была еще окончательно сформирована. Тем не менее, 15 ноября более 20 членов палаты направили Б. Грызлову обращение. В нем, в частности, говорилось: "Мы... считаем необходимым обратить внимание на целесообразность проведения общественной экспертизы данного документа и видим в этом непосредственную задачу Общественной палаты, важность которой неоднократно отмечалась в выступлениях Президента РФ... В этой связи обращаемся к Вам с просьбой поддержать наше предложение: отложить рассмотрение законопроекта "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" до января 2006 года, когда Общественная палата будет окончательно сформирована и сможет организовать процесс обсуждения...".

Инициатива по противодействию новой законодательной инициативе находила все больше сторонников среди российских и иностранных НКО. События тех дней стали редким примером консолидации сил гражданского общества. Многочисленные акции протеста, кампании по сбору подписей и другие инициативные действия прошли не только в Москве, но и в других регионах. Вот некоторые примеры акций:

- 17 ноября в Нижнем Новгороде состоялась общественная дискуссия, по итогам которой было принято решение сформировать рабочую группу по подготовке поправок к проекту закона. Планировалось, что результаты работы группы будут переданы депутатам областной Госдумы, а также другим представителям органов власти и политических партий региона.

- 18 ноября по инициативе Голландской некоммерческой организации "СПИД Фонд Восток-Запад" (AFEW) началась акция по сбору подписей под открытым письмом международных НПО. В письме, в частности, говорилось, что предложенный на рассмотрение Госдумы документ может оказать негативное воздействие на деятельность общественных организаций и поставить их в неравное положение по сравнению с коммерческими структурами.

- 21 ноября Русский ПЕН-центр выступил с заявлением, призывающим президента, правительство и Госдуму воспрепятствовать принятию законопроекта, который может "столкнуть Россию с цивилизованного пути".

- 21 ноября в Воронеже состоялась общественная дискуссия "Новый закон - удавка для гражданского общества?!" с участием представителей детских, экологических, правозащитных, некоммерческих организаций и политических партий.

- 22 ноября правозащитная организация "Международная амнистия" выступила с заявлением, расценивающим проект закона как выпад против свободы собраний в РФ.

- 23 ноября около здания Госдумы прошла несанкционированная акция протеста активистов групп "Экозащита" и "Гроза". Ее участники были разогнаны силами ОМОНа, пятеро задержаны: трое подверглись административному аресту, двое - штрафам в размере 1 тыс. рублей.

Инициативы по внесению изменений в действующее законодательство о НКО не остались без внимания средств массовой информации. Новости на эту тему не сходили с первых страниц центральных и региональных газет. Непосредственные участники событий не раз становились героями теле- и радиопередач. Столь пристальное внимание СМИ к ситуации вокруг законопроекта было вызвано не только актуальностью темы, но и усилиями активистов гражданского общества. Так, 22 ноября, за день до его рассмотрения в первом чтении, по инициативе группы НКО состоялась пресс-конференция, в ходе которой эксперты третьего сектора представили анализ законопроекта.

Однако несмотря на усилия некоммерческих организаций, заявления политических и общественных деятелей и бурные дебаты в СМИ, его рассмотрение не было приостановлено и проходило в ускоренном режиме. Решением заседания профильного Комитета Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций, состоявшегося 18 ноября, проект закона был рекомендован к утверждению в первом чтении. Как сообщили участники заседания - исполнительный директор Института прав человека, член Экспертного совета Уполномоченного по правам человека в РФ Валентин Гефтер и содиректор Программы поддержки гражданского общества "Диалог" Елена Абросимова, члены комитета обосновали необходимость создания документа стремлением усовершенствовать законодательство о некоммерческих и общественных организациях. Член Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, президент Ассоциации независимых центров экономического анализа Александр Аузан назвал это решение возмутительным по отношению к просьбе членов Общественной палаты передать законопроект на обсуждение и доработку. Тем более что вразумительных объяснений по поводу его рассмотрения в "пожарном" темпе представлено не было.

Заседание Госдумы 23 ноября поставило точку в истории с законом о НКО. 370 депутатов проголосовали "за", 18 - "против", трое воздержались - с таким перевесом голосов он был утвержден в первом чтении. Заседание открыл заместитель председателя Комитета

Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров. Он особо подчеркнул, что к разработке закона были привлечены представители фракций и комитетов Госдумы, которые каким-либо образом соприкасаются с общественными и некоммерческими организациями. Председатель Комитета Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций Сергей Попов отметил, что авторы законопроекта не хотели ущемлять права неправительственных организаций. Однако государство не может проходить мимо таких проблем как экстремизм, легализация и отмывание денег, несоответствие деятельности создаваемых организаций заявленным целям. Попов также подчеркнул, что последние 10-15 лет третий сектор успешно развивался. В то же время законодательная база, регулирующая его деятельность, заметно отставала. В результате в законодательстве появились пробелы, дающие лазейки для произвола чиновников. Основным побудительным мотивом авторов документа было желание лишить их такой возможности, прописав процедуру вмешательства государства в деятельность НКО на законодательном уровне. На вопрос независимого депутата Владимира Рыжкова: "Почему игнорируется мнение тысяч общественных организаций?" А. Макаров ответил: "Покажите мне хотя бы одну конкретную норму, которая создает опасность нарушения хотя бы одного права добросовестной организации, добросовестного налогоплательщика, добросовестного гражданина. Там таких норм нет". В случае если они найдутся, он пообещал Рыжкову отозвать свою подпись с проекта закона.

Несмотря на поражение, противники законопроекта надеялись смягчить его последствия для некоммерческих организаций. Результаты последнего заседания Госдумы не оставляли сомнений в том, что он будет принят. Всех интересовало, с какими поправками документ будет утвержден в окончательном варианте? На следующий день после заседания Госдумы Э. Памфилова встретилась с В. Путиным и выразила обеспокоенность сложившейся ситуацией. "Все согласны, что порядок в этой сфере наводить надо, но, к сожалению, депутаты не учли мнение ...самой общественности", - сказала она. По мнению Памфиловой, такой закон мог бы серьезно осложнить деятельность общественных организаций и ударить по сотрудничеству российских и зарубежных НКО. В ответ Путин еще раз подчеркнул необходимость контроля за финансированием политической деятельности из-за рубежа со стороны государства. Особенно, если оно осуществляется по государственным каналам других стран, через организации, работающие в России и занимающиеся политической деятельностью, что, по сути, является инструментом внешней политики других государств. "Вместе с тем при решении вопросов подобного рода институты гражданского общества в России не должны пострадать. Я с этим абсолютно согласен и обещаю поговорить на этот счет с руководством Госдумы", - заявил президент в завершении встречи. Фрагменты беседы были показаны по всем центральным телеканалам.

Обещанная встреча президента со спикером Госдумы состоялась на другой день после его разговора с Эллой Памфиловой. В обращении к Борису Грызлову Владимир Путин выразил надежду, что "при обсуждении законопроекта депутаты Госдумы примут сбалансированное решение и не допустят того, чтобы принимаемый закон нанес какой-то ущерб гражданскому обществу России". По его мнению, новый закон не должен повредить и взаимодействию неправительственных российских и иностранных организаций в рамках сотрудничества в гуманитарной сфере, области соблюдения экологических стандартов и в решении других вопросов, входящих в сферу интересов РФ. Б. Грызлов заверил, что депутаты сделают все возможное для принятия решения по данному вопросу: "Мы, безусловно, прислушаемся к предложениям, которые обсуждаются в СМИ, выдвигаются членами Общественной палаты, и рассмотрим возможные поправки во втором чтении...".

Между тем к кампании против ужесточения контроля за деятельностью третьего сектора присоединялись все новые и новые российские и международные организации. 28 ноября Фонд Джона и Кэтрин Макартуров распространил заявление, в котором выразил негативное отношение к законопроекту, особенно в части поправок, препятствующих взаимодействию российских государственных и неправительственных организаций и международных благотворительных структур. В заявлении, в частности, говорилось, что представительство фонда действует в России с 1992 года. За это время общий объем помощи, переданной по каналам фонда российским университетам и другим научным учреждениям, составил более 100 млн долларов. По мнению авторов заявления, закон существенно затруднит работу фонда в нашей стране и создаст препятствия для поиска Россией новых финансовых партнеров, что отразится на деятельности сотен гуманитарных и благотворительных организаций.

29 ноября группа НКО Псковской области подготовила письмо, адресованное депутатам Госдумы РФ А. Сгауткину (фракция "Единая Россия") и В. Никитину (фракция КПРФ). Авторы письма обращали их внимание на то, что несмотря на декларативные заявления разработчиков законопроекта о его общественно полезных целях, на деле предложенные изменения могут привести к противоположным результатам. В связи с этим НКО предложили депутатам проголосовать против принятия данного документа во втором чтении. Депутаты обещали довести мнение общественников до сведения членов своих фракций в Госдуме.

2 декабря представители российских НКО выступили с заявлением, призывающим Думу отложить второе чтение, запланированное на 9 декабря, обосновав это многочисленными негативными отзывами в адрес проекта закона со стороны членов Совета при Президенте РФ по развитию институтов гражданского общества и правам человека, Экспертного совета Уполномоченного по правам человека в РФ, членов Общественной палаты РФ и представителей третьего сектора. В заявлении особо подчеркивалось, что законопроект не дает законодательного определения понятия "политическая деятельность", финансирование которой из зарубежных источников неприемлемо. В частности, в нем говорилось: "Мы согласны с тем, что есть такие виды деятельности, на которые не должны оказывать влияние зарубежные финансовые ресурсы. Интересы российского государства и общества требуют определения четких правовых рамок в этой сфере. Мы также понимаем, что существующая правовая неопределенность многих беспокоит, создает напряженность и проблемы, в том числе для неправительственных организаций. Мы заинтересованы в решении этой проблемы и готовы предоставить свои экспертные ресурсы для выработки предложений и их обсуждения с органами власти".

6 декабря в Нижнем Новгороде состоялся круглый стол, посвященный обсуждению законопроекта. В ходе встречи представитель Нижегородской ассоциации НКО "Служение" О. Тажирова выразила опасение, что его принятие ставит под угрозу деятельность некоторых международных благотворительных фондов, в то время как российские органы власти не поощряют развитие благотворительности на местном уровне, а государственное финансирование третьего сектора практически отсутствует. Руководители НКО предложили создать четкую законодательную схему применения нового закона, делающую его понятным для общественности. Присутствующий на встрече депутат ГД РФ Анатолий Козерадский заявил о намерении внести в Госдуму просьбу о продлении срока принятия поправок к этому документу. В завершении встречи депутату был передан пакет предложений по доработке закона.

Международное сообщество продолжала волновать ситуация вокруг законопроекта. Так, участники российско-германского форума "Петербургский диалог", состоявшегося 2 декабря, рекомендовали Госдуме не спешить с его принятием. Глава оргкомитета форума, экс-президент СССР Михаил Горбачев обосновал эту рекомендацию чрезвычайной важностью закона для интересов гражданского общества. Комиссар Еврокомиссии по вопросам внешней политики Бетина Ферреро-Вальднер выразила надежду, что в него будут внесены изменения с учетом международных обязательств по соблюдению прав и свобод человека, которые взяла на себя Россия. Несколькими днями ранее депутаты ведущих фракций Бундестага приняли заявление, выражающее их озабоченность в связи с рассмотрением в Госдуме РФ законопроекта, и обратились к российским коллегам с предложением не торопиться с его принятием. Особое опасение представителей Бундестага вызвала возможность прекращения сотрудничества между известными российскими и зарубежными НКО. Аналогичное письмо с предупреждением о последствиях принятия закона направила в адрес спикера Госдумы РФ Комиссия правительства США по безопасности и сотрудничеству в Европе. В ответ на замечания в адрес законопроекта со стороны зарубежных политических и общественных деятелей российское правительство обратилось в Совет Европы с просьбой провести его экспертизу на предмет соответствия европейским стандартам.

6 декабря Генеральный секретарь Совета Европы Терри Дэвис выступил с заявлением, в котором, в частности, сообщалось, что предложенные изменения в законодательном регулировании деятельности НКО на территории РФ преследуют легитимные цели по борьбе с терроризмом и коррупцией. Результаты экспертизы Совета Европы были представлены Президенту РФ и членам правительства министром юстиции РФ Юрием Чайкой. Однако, по мнению президента ЦРДиПЧ Ю. Джибладзе, сделанные Ю. Чайкой выводы о том, что законопроект полностью соответствует европейским стандартам, не точны. Несмотря на то, что в заявлении Т. Дэвиса действительно говорится о легитимности целей документа, из этого не следует, что предложенные в нем положения автоматически признаются соответствующими европейским правовым нормам. Напротив - большинство из них, в особенности, касающихся административных и финансовых требований при регистрации НКО, участия в их деятельности иностранных граждан и несовершеннолетних, а также надзора властных структур за их деятельностью и оснований для ликвидации, были охарактеризованы как избыточные, непропорциональные и ограничительные, заявил Джибладзе. Более того, значительную часть предложенных в законе поправок Совет Европы рекомендовал не только изменить, но и вовсе исключить.

В результате российское правительство было поставлено перед непростым выбором. С одной стороны, общая концепция, особенно отдельные положения нового законопроекта, подверглись критике как в России со стороны представителей гражданского общества, так и за рубежом. Большинство независимых экспертов заявило о необходимости его серьезной доработки и общественного обсуждения. С другой стороны, второе чтение назначили на 9 декабря, что гарантировало прохождение закона через Госдуму до конца 2005 года, а это, по всей вероятности, являлось основной задачей его авторов. Решение этой дилеммы было внесено в повестку дня совещания президента с постоянными членами Совета безопасности. Обсуждение вопроса о законодательном регулировании деятельности НКО продолжилось в ходе встречи президента с членами правительства 5 декабря, по итогам которой он поручил руководителю своей администрации учесть все рекомендации группы европейских экспертов и членов Общественной палаты и в пятидневный срок представить проект поправок к закону для внесения в Госдуму.

В свою очередь Госдума отреагировала на критические замечания в адрес документа очередной полумерой, отложив его рассмотрение до 16 декабря. В своем заявлении Борис Грызлов оценил оставшиеся у депутатов 10 дней как достаточный срок для рассмотрения всех поправок и их обсуждения с членами Общественной палаты. Вместе с тем Дума нашла возможность привлечь к решению вопроса о НКО "виновников конфликта" - представителей гражданского общества.

6 декабря комитеты Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций, гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству и собственности провели круглый стол, в котором приняли участие депутаты, члены Совета Федерации РФ, представители российских и иностранных общественных организаций, члены Общественной палаты РФ и Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Председатель Комитета Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций Сергей Попов подчеркнул, что разработчики законопроекта исходили из поставленной президентом цели повышения прозрачности денежных потоков и прекращения финансирования политической деятельности из-за рубежа. В поддержку документа высказался председатель Комитета Госдумы РФ по безопасности Владимир Васильев, заявивший, что его принятие поможет вычленить из множества общественных организаций террористические и экстремистские, работающие под видом НКО. Однако вопрос Э. Памфиловой о том, какие конкретные законодательные механизмы помогут это сделать, так и остался без аргументированного ответа. "Таких механизмов в новом документе нет, как нет и самого понятия политической деятельности" - к такому выводу пришел президент Российского благотворительного фонда "Нет алкоголизму и наркомании", член Общественной палаты РФ Олег Зыков. В ответ на эти и другие нарекания в адрес закона со стороны представителей неправительственных организаций депутаты пообещали внести в него ряд изменений, в том числе касающихся деятельности иностранных НПО. Как заявил С. Попов, на 6 декабря было внесено около 130 поправок, 40 из которых предложили его авторы.

На этом этапе в судьбу закона в очередной раз вмешался президент. 9 декабря Владимир Путин направил Борису Грызлову свое заключение, в котором, в частности, отмечалось, что несмотря на то, что цели проекта заслуживают поддержки, предлагаемые механизмы их реализации должны быть в большей мере согласованы с принципами функционирования гражданского общества. Дума отреагировала на это очередной отсрочкой рассмотрения документа во втором чтении. На этот раз до 21 декабря.

15 декабря Комитет Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций провел заключительное обсуждение законопроекта, в результате которого депутатам рекомендовали принять во внимание около 50 внесенных поправок. Некоторые российские СМИ поспешили назвать последний вариант документа одним из самых либеральных, снимающим опасения за судьбу гражданского общества. Однако большинство экспертов, представляющих НКО, высказали диаметрально противоположное мнение. С их точки зрения, эта редакция отнюдь не улучшила положения общественных и некоммерческих организаций, заменяя наиболее жесткие положения предыдущего варианта новыми, не менее жесткими мерами. Подробный анализ последней версии законопроекта, подготовленный ведущими экспертами гражданского общества, был представлен на пресс-конференции 19 декабря в Независимом пресс-центре. В распространенном НКО-сообществом заявлении отмечалось, что последняя редакция, безусловно, содержит ряд позитивных изменений. Прежде всего, это касается отмены обязательного уведомления о создании и начале деятельности общественных объединений без статуса юридического лица, а также снятия тотального запрета на деятельность представительств и филиалов иностранных общественных организаций. Вступление закона в силу будет отсрочено на 90 дней со дня его опубликования, что позволит российским и зарубежным неправительственным организациям хотя бы отчасти подготовиться к сложившейся ситуации. Однако на этом плюсы новой редакции заканчиваются. По мнению экспертов, подобный механизм контроля за деятельностью организаций третьего сектора ограничивает свободу их действий, которая существовала благодаря предыдущей версии закона "О некоммерческих организациях". По сути дела, НКО будут поставлены в режим разрешительной, а не заявительной регистрации и подвергнутся проверке со стороны "уполномоченного органа" - Росрегистрации. По-прежнему сохраняются ограничения в правах на создание общественных объединений и некоммерческих организаций для частных лиц и организаций, "цели, задачи и формы деятельности" которых противоречат Конституции и законодательству РФ. На практике это означает, что права учреждать НКО могут быть лишены, например, участники несанкционированных пикетов, митингов и шествий, поскольку такая деятельность противоречит российскому законодательству. При этом решение об отказе в праве учреждать НКО будет приниматься сотрудником Росрегистрации по своему усмотрению.

Нельзя не отметить, что благодаря просьбам международных организаций и иностранных фондов новая редакция законопроекта несколько смягчила положение об участии иностранных граждан в деятельности российских НКО. Теперь такое разрешение предусмотрено для тех из них, кто находится на территории РФ на законных основаниях. Остальным группам лиц, не имеющим российского гражданства, по-прежнему запрещается быть учредителями, членами и участниками российских НКО. В соответствии с действующим законодательством участником общественного объединения считается любое лицо, выразившее поддержку его целям или принявшее участие в его акциях. При этом участник общественного объединения не обязан оформлять свои отношения официально.

По словам авторов заявления, в привилегированное положение также поставлены международные общественные объединения. Иностранцы могут участвовать в их деятельности при условии наличия в стране постоянного проживания структурного подразделения этого объединения. По мнению С. Попова, данное положение - "весьма либеральное: первая версия проекта закона запрещала участие иностранцев в деятельности российских НКО, за исключением постоянно проживающих на территории РФ". В праве быть учредителями, членами и участниками общественных объединений было отказано иностранцам, в отношении которых принято судебное решение о нежелательности их пребывания на территории РФ, а также лицам, чьи действия содержат признаки экстремистской деятельности либо осуществлявшим легализацию (отмывание) денежных средств, полученных преступным путем.

Новая редакция законопроекта сохраняет достаточно широкий перечень причин, по которым иностранной организации может быть отказано в регистрации. Например, если цели создания ее филиала или представительства "создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам РФ". Однако правовых определений большинства этих понятий не существует, что позволяет трактовать их произвольно и избирательно на основании так и не прописанных в законе признаков "неприемлемой политической деятельности". Таким образом, любая неугодная иностранная некоммерческая организация может быть лишена возможности работать в России под предлогом "угрозы самобытности и культурному наследию", что ставит под сомнение заявления авторов документа об уведомительном характере регистрации иностранных НКО. Присутствие на территории ЗАТО иностранных организаций, в том числе международных, созданных в России, по-прежнему подлежит запрету. Кроме того, любая НКО, российская или иностранная, может быть ликвидирована за однократное или неоднократное грубое нарушение законодательства. О каком именно законодательстве идет речь - уголовном, административном или каком-либо ином - в документе не сказано, что создает возможности для произвола представителей Росрегистрации, прокуратуры и судебных органов.

По мнению авторов заявления, разработчики законопроекта уделили особое внимание контролю за финансово-хозяйственной деятельностью некоммерческих организаций и общественных объединений. Отныне в их обязанности будет входить предоставление органам Росрегистрации отчетов о своей деятельности, которые должны подтверждать соответствие между фактическим расходованием средств и заявленными уставными целями. Также в ее полномочия будет входить проведение ежегодных выборочных проверок соответствия деятельности НКО уставным целям, в том числе в части расходования средств. Продолжительность этих проверок не регламентирована. Еще одно положение новой редакции связано с установлением контроля за всеми поступающими в Россию зарубежными финансовыми средствами, независимо от того, являются ли доноры юридическими или физическими лицами. Дополнительной обязанностью как российских НКО, так и зарубежных доноров станет информирование регистрирующего органа об объемах передаваемых и получаемых средств, целях их использования и фактическом расходовании. Если такие сведения не будут предоставлены или поступят не вовремя, организация может быть ликвидирована.

Подготовленный экспертами НКО анализ последней редакции законопроекта показал, что, несмотря на внесенные поправки, его концепция осталась прежней. К таким выводам пришли представители неправительственных организаций, выступившие с заявлением о необходимости доработки документа и привлечения к этому процессу экспертов НКО, Совета Европы, структур ООН и других заинтересованных сторон. 14 декабря польские НКО обратились к Президенту РФ, в котором попросили оказать поддержку деятельности российских общественных организаций и не допустить принятия дискриминирующих их законодательных актов. Инициативной группой российских некоммерческих организаций была проведена межрегиональная акция протеста "Дни единых действий в защиту НКО". В рамках акции 19 декабря в Москве прошел пикет. В этот же день в Кемерове по инициативе Южно-Сибирского правозащитного центра состоялся круглый стол по обсуждению поправок к законопроекту с участием некоммерческих, общественных организаций и политических партий Кузбасса. Аналогичные акции прошли в Краснодаре, Рязани и Самаре. Повторное предложение отложить рассмотрение закона о НКО было направлено в Госдуму членами Общественной палаты РФ. На этот раз подписи под обращением поставили 84 члена палаты.

Несмотря на все усилия лидеров гражданского общества, запланированное на 21 декабря второе чтение проекта закона прошло с прогнозируемым результатом: 376 депутатов проголосовали "за", 10 -"против", воздержавшихся не оказалось. По мнению С. Попова, одобренная во втором чтении редакция законопроекта, включающая 62 поправки, полностью соответствовала заявленным целям по "созданию нормальных правовых условий для функционирования НКО и общественных объединений, ликвидации пробелов в законодательстве и обеспечения прозрачности их финансовой деятельности". По его словам, закон стал значительно мягче: снято требование об обязательной перерегистрации общественных объединений; не будет новых правил регистрации для зарубежных неправительственных организаций, хотя они должны подавать уведомления в Росрегистрацию, а также предоставлять информацию о программе своей деятельности, объемах финансирования и партнерах на территории РФ; снят уведомительный порядок регистрации для общественных объединений без образования юридического лица; сокращены нормы, по которым НКО может быть отказано в регистрации; отменены полномочия Росрегистрации запрашивать отчет о финансово-хозяйственной деятельности организаций напрямую - это можно сделать только через те органы, которые осуществляли контроль над их деятельностью до настоящего времени. Изменения внесены также в перечень оснований для ликвидации НКО, а некоммерческим организациям и общественным объединениям предоставлено право обжаловать решения регистрирующих органов в вышестоящих инстанциях.

Некоторые депутаты выступили с критическими замечаниями, касающимися как содержательной части законопроекта, так и процесса внесения поправок. Так, депутат Олег Смолин высказал предложение о переносе сроков рассмотрения законопроекта и об участии в его доработке членов Общественной палаты РФ. Независимый депутат Владимир Рыжков выдвинул ряд поправок, в том числе по изменению формулировки, на основании которой иностранным и отечественным НКО может быть отказано в регистрации. Он также предложил отказаться от обязательного информирования регистрирующих органов о поступлении финансовых средств от зарубежных доноров. Замечание С. Попова касалось возможности продления срока перерегистрации общественных организаций на два года. Однако все поправки, внесенные В. Рыжковым и С. Поповым в числе 86 других, были отклонены думским большинством. Рыжков прокомментировал решение Думы следующим образом: "Закон стал на 50% лучше его первоначального варианта, однако оставшиеся 50% - порочны и существенно осложнят жизнь некоммерческим организациям".

Окончательное, третье чтение состоялось 23 декабря. На этот раз в поддержку проекта закона проголосовали 357 депутатов, "против" - 20, семеро - воздержались. 27 декабря документ был одобрен Советом Федерации. Такие неутешительные новости принесло завершение 2005 года некоммерческим организациям и общественным объединениям. Какое-то время часть третьего сектора не покидала надежда, что история с законом закончится президентским вето. Однако 16 января 2006 года в ходе совместной пресс-конференции по итогам переговоров с канцлером Германии А. Меркель В. Путин сделал заявление, в котором подтвердил, что вступление в силу закона о некоммерческих организациях не нанесет ущерба НКО, действующим в рамках заявленных целей. К тому моменту документ уже был подписан президентом. Об этом стало известно 17 января, когда Федеральный закон РФ от 10 января 2006 года Ш8-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" был опубликован в "Российской газете" http://www.rg.ru/1006/0l/17/nko-poryadok-dok.html).

* * *

Большинство НКО почти свыклись с мыслью, что с 2006 года им придется вести свою деятельность в изменившихся правовых условиях. В то время как практическое применение законопроекта будет во многом зависеть от содержания подзаконных актов, регламентирующих форму и сроки предоставления в Росрегистрацию отчетов о деятельности организации и персональном составе ее руководящих органов, сведений о расходовании денежных средств и использовании иного имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и т.д. Соответствующее постановление было утверждено премьер-министром РФ Михаилом Фрадковым 15 апреля 2006 года за три дня до вступления в силу закона №18-Ф3. Полный текст постановления размещен на сайте http://www.government.ru/data/news_text.httnl?he_id=103&news_id=21081.

В соответствии с этим документом некоммерческим организациям и общественным объединениям предстоит не позднее 15 апреля 2007 года предоставить регистрирующим органам полный пакет документации, предусмотренной положением о ежегодной отчетности НКО. Скорее всего, окончательные выводы о последствиях принятия нового закона для развития гражданского общества в России можно будет сделать после завершения "первого отчетного периода" деятельности неправительственных организаций.

* Консорциум "Объединение гражданского сообщества для реформирования законодательства о НКО" образован в январе 2004 года. В его состав входят Фонд "Институт экономики города", ЦРДиПЧ, Международный центр некоммерческого права. Агентство социальной информации, CAF Россия.

Обзор подготовила Анна Васильева, менеджер проектов АСИ

Материал опубликован в информационном бюллетене "НКО в новых правовых условиях" (август 2006 года). Издание осуществлено Агентством социальной информации при поддержке National Endowment for Democracy. Содержание отражает точку зрения АСИ и не может расцениваться как мнение National Endowment for Democracy.