Алла Толмасова, юрист
Центра развития демократии и прав человека

 

Приказами Минюста России утверждены несколько административных регламентов, имеющих прямое отношение к некоммерческим организациям.

Прежде чем рассказать о новых регламентах, напомню, какое значение административные регламенты имеют для НКО.

Административный регламент составляется и утверждается, прежде всего, для государственных служащих, ведь это правила, которыми должны руководствоваться служащие федерального органа исполнительной власти при исполнении государственной функции, предусмотренной законами или указами президента. Однако регламент представляет значительный интерес и для представителей НКО, граждан, которые хотят создать НКО, поскольку он устанавливает, в частности, сроки и последовательность административных процедур и административных действий, а также порядок взаимодействия чиновников с гражданами и организациями. Иными словами, оборотная сторона обязанностей государственных служащих – это права НКО. С точки зрения соблюдения государственными органами прав НКО, административные регламенты очень полезны, однако не следует искать в них принципиальных отличий от норм законов или ожидать подробных методических разъяснений по вопросам, например, составления уставов.

Порядок разработки и утверждения административных регламентов утвержден постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679. Предполагается, что при разработке административных регламентов должно предусматриваться повышение качества исполнения государственных функций, в том числе устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, сокращение количества документов, представляемых заявителями, сокращение сроков.

В статье речь пойдет о четырех новых регламентах, причем акцент сделан на различиях между новыми и старыми документами.

1. Административный регламент исполнения Минюстом России государственной функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций

Регламент утвержден приказом Минюста РФ от 31 марта 2009 г. № 96. Соответственно, утратил силу приказ Министерства юстиции РФ от 19 декабря 2006 г. № 372, которым регламентировалось исполнение государственной функции по регистрации НКО Федеральной регистрационной службой.

Административный регламент устанавливает порядок государственной регистрации центральным аппаратом, территориальными органами Минюста России некоммерческих организаций при их создании, реорганизации, ликвидации, внесении в их учредительные документы изменений, принятии решения о внесении в ЕГРЮЛ сведений (изменений в сведения).

Если не учитывать передачу функций по регистрации НКО от Росрегистрации Минюсту, то новый регламент существенно не изменился по сравнению с ранее действовавшим, по крайней мере, в отношении прав и обязанностей заявителей и методических подробностей.

Как и прежде, регламентом установлены часы приемы заявителей. Департамент по делам некоммерческих организаций Минюста России ведет прием по понедельникам с 10.00 до 13.00, по вторникам и четвергам с 14.00 до 17.00, по средам и пятницам с 9.00 до 12.00. Установлены единые для всех территориальных управлений часы приема заявителей: по понедельникам и средам с 14.00 до 17.00, по вторникам и четвергам с 9.00 до 12.00, в пятницу с 14.00 до 16.00. В новом регламенте, в отличие от прежде действующего, нет указания на то, что при высокой нагрузке и превышении установленных Административным регламентом сроков ожидания в очереди продолжительность времени и количество дней приема увеличиваются вплоть до устранения превышения установленных сроков ожидания в очереди.

На информационных стендах и интернет-сайтах представители НКО смогут найти следующую информацию:

  • перечни документов, представляемых для государственной регистрации, требования, предъявляемые к этим документам и их оформлению;
  • время приема заявителей;
  • основания отказа в государственной регистрации;
  • порядок информирования о ходе исполнения государственной функции;
  • порядок получения консультаций;
  • порядок обжалования решений, действий или бездействия должностных лиц, исполняющих государственную функцию;
  • о размерах и порядке взимания государственной пошлины, в том числе образцы заполнения документов, подтверждающих уплату государственной пошлины.

Административный регламент обязывает государственных служащих размещать на стендах и сети Интернет образцы заполнения форм документов.

Служащие Минюста довольно часто предъявляют НКО претензии в связи с неправильно составленными протоколами, поэтому представителям НКО следует обратить внимание на пункт 25 Регламента, в котором разъясняется, что именно должна содержать выписка из протокола съезда (конференции), общего собрания, заседания высшего органа управления (высшего руководящего органа) организации. В Регламенте речь идет о выписке из протокола учредительного мероприятия, однако эти требования применимы к протоколам собраний (заседаний), на которых решаются и другие вопросы.

Итак, выписка из протокола должна содержать:

  • дату и место проведения съезда (конференции), общего собрания, заседания;
  • список учредителей – участников учредительного съезда (конференции), общего собрания, заседания;
  • сведения о количественном и персональном составе (фамилия, имя, отчество) рабочих органов (президиум, секретариат и т.д.);
  • существо принятых решений и результаты голосования по ним;
  • сведения (фамилия, имя, отчество) об избранных (назначенных) членах руководящих и контрольно-ревизионных органов;
  • фамилию, инициалы и личную подпись председателя и секретаря съезда (конференции), общего собрания, заседания, ответственных за составление протокола.

По-прежнему сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего органа НКО, по которому осуществляется связь с НКО, представляются в виде гарантийного письма или других документов, подтверждающих ее место нахождения, однако в новом регламенте к этому добавлено – с приложением надлежащим образом заверенных копий правоустанавливающих документов.

В новом регламенте отсутствует положение, согласно которому заявитель вправе представить для государственной регистрации дополнительные документы, не предусмотренные федеральными законами, которые, по его мнению, могут иметь значение при принятии решения о государственной регистрации.

Консультации по вопросам, связанным с государственной регистрацией, можно получить по телефону и на личном приеме заявителей. Также заявитель имеет право на получение сведений о ходе исполнения государственной функции, связанной с регистрацией, по телефону, электронной почте или на личном приеме.

Общий срок исполнения государственной функции Минюстом России (территориальным органом) не должен превышать: 33 дней в отношении общественных объединений и 17 рабочих дней в отношении иных НКО. Однако по-прежнему этот срок указывается без учета времени на исполнение функций налоговым органом и, по-видимому, без учета времени, необходимого для передачи документов от Минюста налоговому органу и обратно.

Максимальное время ожидания в очереди при подаче документов на государственную регистрацию не должно превышать 20 минут. Время ожидания в очереди на прием к должностному лицу или для получения консультации не должно превышать 30 минут. Теоретически в случае нарушения установленных сроков можно жаловаться в вышестоящий орган.

Важным нововведением является обязанность служащих Минюста выдавать расписку не только при личном обращении, но и при поступлении документов по почте. В этом случае расписка высылается в течение рабочего дня, следующего за днем получения документов, по указанному заявителем в заявлении адресу с уведомлением о вручении.

Более четко по сравнению с прежним регламентом представлена процедура проверки документов. Уполномоченный специалист проверяет:

  • соответствие состава документов перечню, предусмотренному законодательству Российской Федерации;
  • соблюдение порядка оформления документов, установленного законодательством Российской Федерации и Административным регламентом;
  • соответствие наименования НКО требованиям законодательства Российской Федерации;
  • отсутствие в ведомственном реестре зарегистрированной НКО с тем же наименованием;
  • соответствие содержания представленных документов требованиям законодательства Российской Федерации;
  • достоверность и непротиворечивость представленных сведений.

Представляет интерес разъяснение досудебного порядка обжалования действий и (или) бездействия государственных служащих Минюста России (территориальных органов). Жалобу на действия (бездействие) территориальных управлений Минюста следует направлять в Департамент по делам некоммерческих организаций Минюста. Жаловаться на сам Департамент следует Министру юстиции Российской Федерации или его заместителю. В письменном обращении обязательно надо указать адресата (Минюст России, либо фамилию, имя, отчество, должность соответствующего лица); автора обращения – фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии) гражданина либо полное наименование юридического лица; почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения. Надо изложить суть предложения, заявления или жалобы, поставить личную подпись и дату. Если в письменном обращении не указаны фамилия заявителя, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается.

Срок рассмотрения обращения не должен превышать 30 календарных дней с момента регистрации письменного обращения.

В новом регламенте отсутствует поминутная регламентация действий государственных служащих. Значительно короче и проще описание условий для приема заявителей и некоторых иных технических моментов. Например, в прежде действовавшем регламенте было указано, что при ответах на телефонные звонки и устные обращения специалисты информируют обратившихся подробно и в вежливой (корректной) форме. Предписывалось оборудовать на территории, прилегающей к месторасположению территориальных органов Росрегистрации, бесплатные места для парковки автотранспортных средств, а входы в помещения территориального органа Росрегистрации – пандусами, расширенными проходами, позволяющими обеспечить беспрепятственный доступ инвалидов, включая инвалидов, использующих кресла-коляски. В новом регламенте ничего подобного нет.

Итак, всем НКО, планирующим осуществлять действия, связанные с государственной регистрацией, надо изучить новый Административный регламент, однако не следует искать в ней какой-то принципиально новой информации по сравнению с ранее действовавшим регламентом.

2. Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации

Административный регламент утвержден приказом Минюста РФ от 31 марта 2009 г. № 90. Соответственно, утратил силу приказ Минюста России от 25 декабря 2006 г. № 380 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным к компетенции Федеральной регистрационной службы, принятию по их результатам мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации» в части регламентации проведения проверок общественных объединений и иных некоммерческих организаций.

Внимание! Утратил силу также Порядок проведения проверок соответствия деятельности некоммерческой организации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами (уставным целям), утвержденный приказом Минюста России от 22 июня № 222.

С новым текстом работать значительно проще, потому что в Административном регламенте для Росрегистрации, помимо проверок НКО, предусматривались специфические проверки арбитражных управляющих, саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния и некоторые другие. Естественно, текст регламента Росрегистрации был и длиннее, и сложнее.

Сразу же обратим внимание на принципиальное различие в названиях регламентов. Прежний регламентировал порядок проверок, новый регламентирует исполнение государственной функции по осуществлению контроля. Иными словами, новый регламент определяет не только порядок проверок, но и анализ отчетов НКО, а также участие в мероприятиях НКО.

По-прежнему заявлено, что проведение контроля осуществляется в соответствии с принципами законности, невмешательства в деятельность НКО, презумпции их добросовестности.

Предметом контроля является:

  • в отношении общественных объединений – соответствие деятельности, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, уставным целям;
  • в отношении прочих НКО – соответствие деятельности, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным их учредительными документами, и законодательству Российской Федерации;
  • в отношении филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций – соответствие деятельности заявленным целям и задачам. Конечным результатом исполнения государственной функции объявлено выявление и пресечение нарушений НКО нормативных правовых актов Российской Федерации, контроль за соблюдением которых входит в компетенцию Минюста России, путем применения мер, предусмотренных законодательством.

Департамент по делам НКО Минюста России осуществляет прием граждан по вопросам контроля по понедельникам с 10.00 до 13.00, по вторникам и четвергам с 14.00 до 17.00, по средам и пятницам с 9.00 до 12.00. Территориальные управления – по понедельникам и средам с 14.00 до 17.00, по вторникам и четвергам с 9.00 до 12.00, в пятницу с 14.00 до 16.00. На информационных стендах и интернет-сайтах, в том числе сайтах территориальных управлений, должны быть размещены, среди прочего, образцы заполнения форм отчетов НКО и план проведения проверок НКО на текущий год.

В пункте 19 Регламента прямо указано, что проверки не проводятся в отношении профессиональных союзов, а также филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций.

Плановая проверка может быть проведена не чаще одного раза в три года (ранее – не чаще одного раза в два года). Основанием для включения НКО в план является истечение трех лет со дня государственной регистрации НКО или окончания проведения ее последней плановой проверки. Проверяемый период – три года.

Не изменилась суть оснований для проведения внеплановой проверки. Внеплановые проверки проводятся в случаях необходимости проверки исполнения предупреждений (представлений) об устранении ранее выявленных нарушений, обжалования действий (бездействия) НКО, связанных с невыполнением ими требований законодательства Российской Федерации, а также при получении иной информации, подтверждаемой документами, свидетельствующей о наличии признаков таких нарушений.

Как и прежде, проверки могут быть выездными и без выезда по месту нахождения НКО. Однако в новом регламенте указано, что приоритет отдается документальным проверкам, а выездные проверки могут проводиться в случае проведения внеплановых проверок, а также при наличии необходимости проверки достоверности сведений, содержащихся в ранее представленных в документах.

В новом Регламенте сделана попытка определить перечень документов, которые НКО обязана представить к началу проверки. И хотя перечень оставляет возможность для его расширительного толкования, это, безусловно, значительный позитивный шаг. Итак, НКО обязана представить:

  • решения руководящих органов НКО и распорядительные документы по ее управлению, а также связанные с ведением ее финансово-хозяйственной деятельности;
  • бухгалтерско-финансовые документы;
  • переписку НКО с физическими и юридическими лицами по вопросам осуществления деятельности, направленной на достижение уставных целей.

Следует также положительно оценить включение в Регламент закрытого перечня действий (бездействия) руководителя НКО, которые расцениваются как оказание противодействия проверке. Это (1) отказ от получения уведомления о проведении проверки; (2) непринятие мер к обеспечению беспрепятственного доступа проверяющего в здания и другие служебные помещения НКО (при выездной проверке); (3) непредставление документов или их копий в установленные сроки и в полном объеме.

Уведомление о проверке направляется НКО заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении не позднее чем за 10 рабочих дней до даты начала проверки (в случае проведения внеплановой проверки – 5 рабочих дней).

Как и прежде, общий срок проведения проверки (с даты начала проверки и до даты составления акта по результатам проверки) не может превышать 30 дней и в исключительных случаях может быть продлен не более чем на 30 дней.

В новом Регламенте появились разделы «Анализ отчетов некоммерческих организаций» и «Участие в мероприятиях некоммерческих организаций», так что теперь мы точно знаем, какова судьба наших отчетов.

При получении отчета специалист Минюста проверяет правильность оформления отчета; полномочия лиц, подписавших отчет; анализирует его содержание. В случае выявления нарушений законодательства при рассмотрении отчетов специалист готовит предложения о принятии мер по результатам контроля. При необходимости он вносит предложение о включении НКО в план проверок, формируемый на соответствующий календарный период. В случае выявления недостатков, связанных с порядком заполнения и оформления отчета, составляется и направляется в адрес НКО соответствующее письмо. После завершения рассмотрения отчета специалист помещает его в соответствующий том номенклатурного дела, в котором хранятся документы некоммерческой организации. Сведения о представлении НКО вносятся в учетную запись автоматизированной системы учета некоммерческих и религиозных организаций. По истечении установленного срока представления отчетов выявляются НКО, не представившие отчеты, и готовятся предложения о принятии к ним мер.

Основанием для начала исполнения административной процедуры по участию в мероприятиях НКО является получение Минюстом (территориальным органом) сообщения (информации) о проведении мероприятия от НКО, органов государственной власти или из средств массовой информации. По итогам посещения мероприятия государственный служащий, направляемый для участия в мероприятии, готовит справку, в которой указываются, среди прочего, наименование и цель мероприятия; дата и место проведения мероприятия; выявленные при участии в мероприятии нарушения требований законодательства (при их наличии). Если нарушения выявлены, к НКО могут быть приняты меры ответственности либо НКО могут включить в план проверок. Документы о посещении мероприятия помещаются в соответствующий том номенклатурного дела.

По результатам контроля (проверки, анализа отчета, посещения мероприятия) могут быть приняты следующие меры:

  • вынесено предупреждение (внесено представление);
  • приостановлена деятельность общественного объединения или религиозной организации;
  • возбуждено дело об административном правонарушении;
  • направлено в суд заявление о приостановлении деятельности НКО или ее ликвидации;
  • направлено структурному подразделению иностранной некоммерческой неправительственной организации мотивированное решение о запрете осуществления на территории Российской Федерации заявленной для осуществления программы или ее части, о запрете направления денежных средств и иного имущества определенным получателям указанных средств и иного имущества;
  • принято решение об исключении филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации из реестра филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций.

В новом Регламенте подробно описаны действия по обжалованию действий (бездействия) государственных служащих Минюста.

В прежде действовавшем регламенте было положение, согласно которому в случае возникновения при проведении проверки необходимости получения информации о деятельности НКО, связанной с иными некоммерческими организациями, Росрегистрацией могли быть запрошены у этих некоммерческих организаций документы, относящиеся к деятельности проверяемой НКО. Ничего подобного в новом регламенте нет.

Стоит пожалеть о том, что в новом Регламенте, по сравнению с прежде действовавшим, отсутствуют ограничения прав проверяющих, такие как запрет проверять выполнение требований законодательства Российской Федерации, надзор за соблюдением которых не отнесен к их компетенции; осуществлять выездные плановые проверки в случае отсутствия при их проведении должностных лиц или работников субъектов проверки либо их представителей. Не указана обязанность проверяющих ознакомить представителя проверяемой НКО с его правами и обязанностями при проведении проверки, обязанность не препятствовать осуществлению деятельности субъекта проверки.

3. Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации эмблем некоммерческих организаций и символики общественных объединений

Регламент утвержден приказом Минюста РФ от 31 марта 2009 г. № 97. Подобного регламента прежде не существовало, поэтому сравнить его можно только с Порядком принятия решения о государственной регистрации эмблем некоммерческих организаций, символики общественных объединений, утвержденным приказом Минюста России от 22 февраля 2007 г. № 39 и в настоящее время утратившим силу.

Минюст России принимает решение о государственной регистрации (1) эмблемы некоммерческой организации; (2) символики общественного объединения, являющегося юридическим лицом; (3) символики общественного объединения, функционирующего без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Департамент по делам некоммерческих организаций Минюста России осуществляет прием заявителей для личного представления документов для регистрации символики по понедельникам с 10.00 до 13.00, по вторникам и четвергам с 14.00 до 17.00, по пятницам и средам с 9.00 до 12.00.

В описании документов, подаваемых для регистрации символики, произошли следующие изменения: (а) в приложении к регламенту появилась новая форма заявления, хотя по сути она ничем не отличается от старой; (б) разъясняется, в каком порядке должна быть заверена копия учредительных документов; (в) подробно описано, как оформляется выписка из протокола; (г) не надо представлять выписку из ЕГРЮЛ.

Если необходимые для принятия решения о регистрации символики документы представлены не полностью, либо оформлены ненадлежащим образом, либо есть основания полагать, что в них содержится недостоверная информация, либо возникли сомнения в их подлинности и указанные недостатки могут быть устранены, то ранее это было причиной для приостановления регистрации. В Регламенте указанные нарушения являются причиной для отказа в регистрации. Кроме этого, появились два новых основания для отказа в регистрации: (1) символика нарушает права на интеллектуальную собственность и (или) авторские права; (2) символика совпадает с государственной символикой Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, с символикой иностранных государств.

Срок исполнения государственной функции не должен превышать тридцати пяти рабочих дней. Регламент, в отличие от прежде действовавшего Порядка, не предполагает продления срока рассмотрения заявления.

4. Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по представлению информации физическим и юридическим лицам о зарегистрированных организациях

Утвержден приказом Минюста РФ от 31 марта 2009 г. № 89; утратил силу приказ Минюста России от 14 декабря 2006 г. № 362 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по предоставлению в установленном порядке информации физическим и юридическим лицам о зарегистрированных организациях».

Информация о зарегистрированных организациях представляется, как и прежде, по запросу любого физического или юридического лица. Для получения информации заявителем представляется лично или направляется почтовым отправлением, электронной почтой заявление о представлении информации. Направление заявления по электронной почте допускается при наличии возможности проставления электронной цифровой подписи заявителя. Новый регламент содержит перечень сведений, которые указываются в заявлении, но, в отличие от старого, не дает ни формы, ни образца заявления.

Исполнение государственной функции осуществляется бесплатно для заявителей.

Текст нового Регламента более короткий и четкий, но по существу повторяет правила утратившего силу регламента.