Учет общественных ожиданий в области законодательного регулирования отнюдь не означает пассивного следования законодателей настроениям масс (в т. ч. сиюминутным). При введении новых установлений требуется предварительная оценка (профессиональная, квалифицированная и ответственная) потенциала активного поведения субъектов в использовании этих правил.

Во многих регионах России уже несколько лет практикуется всенародное обсуждение законопроектов (на референдумах, в профсоюзах, на предприятиях, в трудовых коллективах, в научных кругах, семинарах, круглых столах, конференциях и т. д.), с широким привлечением средств массовой информации. Законопроекты публикуются в СМИ или в Интернете на сайте органов власти. К ним обеспечивается доступ, и каждый гражданин может ознакомиться с документом и внести свои коррективы. Многие изменения и дополнения, вносимые общественными структурами, учитываются и вносятся в подготавливаемый правовой акт, затем законопроект рассматривается правотворческим органом.

В процессе принятия закона учет мнений представителей гражданского общества, которые будут участвовать в его реализации, не только дает возможность привести законы в соответствие с жизненными реалиями, исключить некорректные и заведомо невыполнимые установления, но и позволяет закону заранее получить определенную поддержку социальных групп и институтов, и общества в целом, начать подготовительную работу по обеспечению его выполнения заблаговременно. Привлечение к рассмотрению проекта закона заинтересованных лиц и общественных объединений необходимо не только для исследования социальных процессов, в которые происходит законодательное вмешательство, но и для обеспечения привыкания лиц к "новому порядку" на стадии его формирования. Это связано также с созданием у наиболее активных граждан ощущения сопричастности к законам и работе государственной власти.

Содержание закона отражает определенные интересы различных социальных групп граждан. Он должен выражать в нем значение всеобщих, всенародных, т.е. признанных всеми социальными слоями общества и закрепленных юридически. Для успешности такой процедуры необходимо применение технологий согласования, которые в настоящее время начали развиваться в российском правотворческом процессе и к которому проявили повышенный интерес многие практики и представители отечественной науки1.

Во-первых, потребность в использовании технологий согласования интересов в законотворческой деятельности предопределена закономерностями формирования и реализации интересов и обусловленной этим природой права (закона), призванного выступать юридической формой выражения такого рода закономерностей.

Во-вторых, объективная действительность создает почву для возникновения многообразных, очень часто разнонаправленных и противоречивых интересов. Плюрализм отображаемых в законе интересов сохраняет возможность проявления противоречий между субъектами социального общения2. Законодательная форма опосредствования интереса позволяет воздействовать на поведение людей, направляя его в соответствии с общесоциальными потребностями и целями (И. Сабо), стараясь миниминизировать риск принятия решения и фактор социальной напряженности.

Мировое разрешение различного рода конфликтов и выходов из кризисных ситуаций всегда было более оптимально и менее кровопролитно, поэтому процесс согласования интересов в правотворческой деятельности - это, по сути, один из самых оптимальных, мирных и правовых механизмов разрешения возникающих в самоорганизующемся обществе конфликтов и урегулирование конкурирующих интересов, который должен быть включен во все этапы законодательного процесса (в предпроектный этап, в проект законодательной инициативы, во все чтения законопроекта в ГД, в процесс одобрения СФ ФС РФ, на этапе подписания Президентом РФ).

К средствам согласования интересов можно отнести: внесение несколькими субъектами права законодательной инициативы законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации; парламентские слушания и "круглые столы", Интернет-версии законопроектов (в основном используется в регионах России) и другие способы всенародного обсуждения законопроектов, государственных программ и иных решений государственных органов, проведение общественной (социальной) экспертизы законопроектов и уже принятых законов, согласительные процедуры и др.

Поскольку Россия провозгласила себя правовым и социальным государством, то в своей законодательной деятельности она должна соблюдать такие важнейшие принципы, как демократизм и народный характер правотворчества, тесно связанные с взаимодействием и четко отлаженными элементами обратной связи между государством и народом, открытости, гласности и прозрачности принимаемых решений. "К основным законам демократии принадлежит и тот, в силу которого власть издавать законы должна принадлежать народу"3.

Данные принципы нельзя ограничивать только лишь тем, что представители законодательных органов состоят из выбираемых гражданами лиц, и они должны в своей правотворческой деятельности выражать интересы граждан. В реальности это далеко не так, поскольку выборы в представительные органы власти не всегда проходят честно, а принимаемые законы не соответствуют социальным интересам большинства граждан, практически все они лоббируются политическими или олигархическими структурами. Причем в своей деятельности они никому не подконтрольны и не подвластны. Поэтому прямое участие граждан в правотворческом процессе и правоприменительной практике необходимое условие выхода России из кризиса и дальнейшего ее развития и процветания.

К сожалению, закон «Об Общественной палате Российской Федерации» не учитывает некоторых параметров, в том числе и тот факт, что  Общественная палата, прежде всего, должна:

  • проводить анализ социальной ситуации в стране, учитывая социальные потребности и интересы различных социальных групп и институтов;
  • формировать базу данных наиболее необходимых и важных вопросов, требующих качественного правового урегулирования; в том числе, устраняя пробелы в законе;
  • проводить соответствующее планирование и прогнозирование социального пространства с учетом оценки риска принимаемых решений и их применений, скачков и колебаний в бифуркационных точках развития кризисных явлений в России;
  • вносить свои инициативы в законодательные органы власти самостоятельно4 или через представителей.

Для плодотворного взаимодействия между органами государственной власти и структурами гражданского общества в ходе проведения реформ в России необходимы четко отлаженные механизмы, которые, на наш взгляд, заключаются в участии населения в процессе принятия решения и общественный контроль за исполнением принятых решений. Достигается это через использование таких процедур, как:

  • открытые встречи с гражданами по различным вопросам;
  • общественные слушания, в том числе бюджетные слушания, слушания по вопросам принятия градостроительных решений и другим проблемам;
  • общественные экспертизы, например, экологические или гендерные экспертизы законов, законопроектов и социально-экономических программ и др.;
  • совместные рабочие группы по отдельным вопросам;
  • регулярно действующие круглые столы, общественные советы;
  • организация попечительских и наблюдательных советов при государственных и муниципальных учреждениях;
  • развитие сети гражданских правовых консультаций, обеспечение свободы доступа граждан к информации и т. д.;
  • продвижении новых социальных технологий, наиболее перспективных способов, методик и практических разработок, созданных и апробированных в общественных организациях. Данный механизм предполагает обладание знанием и практическим опытом решения тех или иных социальных проблем, их артикуляцию через собственную издательскую деятельность, средства массовой информации и другие методы работы: анализ случаев, подбор кейсов, описание методик работы, разработка обучающих программ, проведение тренингов, образовательных курсов, стажировок и др. методы.

Общественные слушания создают возможность для цивилизованного участия населения в делах государственного (местного) управления и потому является важным средством укрепления доверия к власти и ее представителям.

Правильно организованные и грамотно проведённые общественные слушания дают возможность уяснить точки зрения всех участников, разработать эффективный план действий с учетом мнений всех заинтересованных сторон, помогают преодолеть или смягчить сопротивле­ние проекту (закону, программе). Однако произойдет это лишь тогда, когда организаторы и участники честно и откровенно ответят на  все вопросы, обменяются  информацией, которой обладает каждый  участник. Если организаторам это удастся, слушания могут объединить всё население дайной территории в поддержку того предложения, вокруг которого ещё недавно велись ожесточённые споры.

Однако если слушания плохо подготовлены, если организаторы теряют контроль над их ходом, они превращаются в беспорядочный «сход», участники которого бесконечно препираются друг с другом. В результате они лишь убеждаются в своей правоте и полной неприемлемости точки зрения оппонентов. В конечном итоге такие слушания лишь поспособствуют раздуванию конфликта. Люди покидают слушания с чувством, что они потратили своё драгоценное время, но никто их не слушал, никто не обратил ни малейшего внимания на то, что они пытались довести до сведения собеседников. Неудачно проведённые слушания могут дать толчок бессмысленной конфронтации, от которой никто не выигрывает и которая не приведёт ни к каким конструктивным результатам.

Известны различные социальные технологии по проведению общественных слушаний, которые проводятся в разных странах. Под общим названием «Гражданские конференции» имеется несколько близких подходов:

  • Гражданское жюри (Citizens' Juri - американский вариант);
  • Конференции по достижению консенсуса (Consensus Conferences - европейский вариант);
  • Гражданские слушания (Civic Hearings - российский вариант, предложенный ЭКОМ);
  • Гражданские конференции (Citizens' Conferences);
  • Виртуальные общественные слушания (российский опыт общественных слушаний);
  • Оценка регулирующего воздействия законодательства на правоприменительную практику (ОРВ)

Гражданское жюри представляет собой репрезентативную группу граждан, которая собирается на несколько дней для тщательного изучения материалов по общественно значимой проблеме. Жюри обычно состоит из 18 человек. Они заслушивают мнения разных специалистов по рассматриваемому вопросу, получают всю необходимую информацию и вместе обдумывают решения. Свидетели (эксперты) обеспечивают членов жюри беспристрастной и, самое главное, разносторонней информацией. В последний день конференции члены жюри публично оглашают результаты, которые публикуются в прессе и в официальных источниках.

Следует отметить, что термин «Гражданское жюри» является зарегистрированной торговой маркой Джефферсон Центра, и Центр позволяет называть мероприятие Гражданским жюри только после того, как убедится, что все аспекты технологии соблюдены.

На Гражданские конференции обычно приглашается большее количество участников (до 70 человек), которые также имеют возможность обсуждать между собой и с экспертами проблему и альтернативные пути ее решения и высказывать свою позицию. Однако срок проведения конференций меньше. Итогом Гражданской конференции обычно бывает голосование по заранее определенным вопросам.

Гражданские слушания предполагают более гибкий подход к отбору участников, однако включают в качестве обязательного элемента независимый аудит подготовки и проведения мероприятий.

Гражданские слушания и гражданские конференции являются наилучшим инструментом для лиц, принимающих решения, чтобы услышать продуманное мнение и прямую речь граждан, не искаженные интерпретациями политиков. Официальные лица, присутствующие на Гражданских слушаниях, получают возможность узнать, какой выбор делает и какую позицию занимает информированное население.

Общественные слушания в Общественной палате РФ или Общественных палатах субъектов РФ определены соответствующими регламентами.

По формату и характеру проведения общественные слушания, проводимые общественными палатами в России, могут быть достаточно разнообразными, так как существует много методов и средств, позволяющих стимулировать обмен мнениями, дискуссию и поиск согласия. Так, например, по формату они могут проходить в форме «мозгового штурма», метода рабочих подгрупп, открытого пространства и пр. По характеру они могут быть информационными, совещательными, проблемными.

Цель информационных общественных слушаний - сообщить гражданам или организациям определен­ную информацию. Это или слушания в законодательных органах и их комитетах и комиссиях, слушания в органах исполнительной власти, слушания с участием заинтересованных групп граждан, общественных организаций или органов территориального самоуправления.

Такие слушания могут состоять из:

  • одного или нескольких отдельных докладов;
  • общей дискуссии с участием нескольких экспертов в присутствии граждан и представителей общественных организаций.

Чтобы обмен информацией был по возможности двусторон­ним, необходимо зарезервировать определённое время для того, чтобы слушатели могли задать вопросы или выступить с замечаниями и предложениями.

Цель совещательных общественных слушаний -  учет мнений общественности, представленных в  аккумулированном виде в выступлениях специально подготовленных экспертов.

Современная практика работы органов власти различных уровней предполагает наличие общественных комиссий при их структурах. В них входят представители местного населения, которые или обладают необходимыми для работы комитета знаниями, или разделяют его цели. Им поручается изучить конкретный вопрос и предложить органам власти рекомендации по его решению.

Хотя заседания таких слушаний  открыты для общественности, возможность выступить чаще всего предоставляется только членам комиссий. Главное в работе  не реплики отдельных граждан, а мнение общественности, аккумулированное в отчётах и итоговом докладе комитета.

На проблемные общественные слушания выносятся спорные вопросы или проблемы, требующие особого внимания или решения. Предполагается, что его участники сообща выдвинут приемлемое предложе­ние по решению проблемы. Такие слушания могут проводиться как в открытом формате, т.е. свободном доступе для всех желающих,  так и  с участием только специально приглашенных участников. Особое значение в этом случае приобретает формат проведения слушаний и подбор специалистов, способных обеспечить эффективную работу формата.

Для развития общественной экспертизы необходимо финансирование, финансирование возможно при условии доверия, доверие обеспечивается прозрачностью. Поэтому любое предложение по технологии общественной экспертизы должно давать внятные ответы на следующие вопросы:

  • что является объектом экспертизы?
  • что является результатом экспертизы (вердикт, рекомендации, иное), и какова его юридическая сила?
  • как организовано финансирование?
  • как разрешаются возникающие конфликты интересов на личном и организационном уровнях?

Концептуальной основой построения процедур общественного участия за рубежом является идея предоставления гражданам доступа к участию в принятии решений государственными органами и местным самоуправлением. То есть, граждане изначально имеют право: на доступ к информации, на доступ к участию в принятии решений, а также на доступ к правосудию для защиты своих интересов. Затем создаются правительственные агентства, помогающие гражданам реализовывать это право. Агентства, как правило, имеют солидный бюджет, постоянный штат, их деятельность регулируется специальным законом, который определяет их самостоятельность по отношению к исполнительной власти. Так, Датская Комиссия по Технологиям (The Danish Board of Technology, http://www.tekno.dk) имеет ежегодный бюджет около 1,3 млн евро, 13 человек постоянного штата (1999 год). ДКТ занимается "независимой оценкой технологий и последствий их применения для общества и граждан".

В канадской провинции Квебек создано агентство BAPE (http://www.bape.gouv.qc.ca/index.htm), специализирующееся на проведении общественных слушаний в рамках оценки экологических последствий проектов. BAPE докладывает результаты слушаний (читай - экспертиз) министру экологии, но не подчиняется ему. Агентство имеет профессиональный штат около 40 человек, ежегодный бюджет несколько десятков миллионов долларов и профессиональный кодекс поведения служащих, который предусматривает такую щекотливую вещь, как разрешение «конфликта интересов». Стоимость программы общественных слушаний по одному лесоустроительному плану в провинции Онтарио составляет около 2 млн. американских долларов (это сверх бюджета аналогичного агентства), длится такая программа свыше двух лет.

Правда, довольно часто функции организации общественных слушаний и иных процедур передаются - по контракту - какой-нибудь неправительственной организации, чаще всего - университету.

В первом приближении сами процедуры общественного участия можно разделить на две категории: те, которые ориентированы на «заинтересованную общественность» или «стейкхолдеров», и те, которые вовлекают «простых граждан» (lay people).  «Простые» в данном случае является антонимом слову «специалисты».

Кроме того, результатом процедур могут быть существенно разные «продукты»: скажем, решение о выдаче разрешения на природопользование, либо согласованный план (лесопользования, землепользования), либо policy paper - доклад, имеющий рекомендательный характер. Чем больше влияние результата процедуры на конкретное инвестиционное решение, тем строже регламент.

В данной статье мы рассматриваем только процедуры с высоким уровнем участия, которые соответствуют сути понятия «экспертиза».

В США, Канаде, Швеции и ряде других стран выдача разрешений на природопользование происходит в форме квази-судебного или специализированного судебного заседания, в котором участвуют пропонент (тот, кто предложил проект), оппонент и свидетели-эксперты. Характер общественной экспертизы этому действу придает то, что оно может быть инициировано по заявлению представителей заинтересованной общественности, они имеют право выступать стороной на слушаниях и выставлять своих экспертов. Правда, в США свою заинтересованность надо доказывать...

Вообще, американская традиция больше ориентирована на вердикт, решение суда. Европейская (включая канадский Квебек) - на достижение консенсуса. В этом отношении характерны различия между параллельными процедурами оценки технологических новаций, которые в США носят название Гражданское Жюри (Citizens Jury), а в Европе, в частности, в Дании, где эта процедура была разработана, - Конференции по достижению Консенсуса (Consensus Conferences).

Обе процедуры позволяют организовать обсуждение политики в области высоких технологий группой «простых» граждан, которые не имеют подготовки в этой сфере. Группа формируется на основании предварительного опроса и составляется из добровольцев так, чтобы репрезентативно представлять население региона (страны) по базовым социально-демографическим параметрам, а иногда - по параметрам, существенным с точки зрения обсуждаемого вопроса (например, вероисповедания). На протяжении двух недель члены группы знакомятся с базовыми материалами и формируют повестку обсуждения. Затем на самой конференции они заслушивают экспертов, задают им вопросы, обсуждают и формулируют итоговый документ. Американский вариант технологии больше напоминает суд присяжных, европейский - занимается поиском консенсуса, как в формировании повестки обсуждения, так и в итоговом документе.

Во всех упомянутых процедурах большое внимание уделяется равному представительству позиций pro и contra. При организации «консенсусных конференций" за этим следит специальный наблюдательный совет, в американской версии эксперты заполняют бумагу, удостоверяющую, что им дали полностью высказаться и не оказывали на них давления. В квази-судебных слушаниях есть возможность апелляции в суд общей юрисдикции (уровня штата) на основании нарушения процедуры и сомнения в ее объективности.

Принципиальным отличием от "экспертизы по-русски" является то, что эксперты - специалисты в предметных областях - всегда выступают свидетелями, а не субъектами принятия решений! На "консенсусных конференциях" решения принимают "простые граждане", на квази-судебных слушаниях - судьи, члены специальных комитетов, на рабочих группах по обсуждению планов земле-, водо-, лесопользования - представители основных заинтересованных групп.

На западе черты демократии участия стали развиваться тоже не так давно - примерно с середины 80-х. Отчасти это попытка преодолеть растущую политическую апатию, отчужденность граждан от профессиональной политики. Отчасти - реакция на освобождение от гнета "холодной войны", реализация новых появившихся возможностей. Однако идеологической базой является не столько идея контроля за бюрократической машиной или прямого участия в любом акте государственного управления, сколько организация возможностей для граждан принимать решения по тем вопросам, которые их непосредственно касаются.

Технологии участия, как правило, опираются на сильные стороны демократических традиций - на суды присяжных, на попечительские советы, которые уже много десятилетий управляют каждой школой, каждой водокачкой, принимая полновесные финансовые и организационные решения. Как уже было сказано, граждане признаются вполне правоспособными в отношении принятия решений - без приобретения статуса эксперта, зато после получения весьма значимой инъекции специальной информации и обучения.

Несмотря на противоречия, заложенные в российском архетипе общественной экспертизы, лучше укреплять имеющееся, достраивать и дополнять различными технологиями вовлечения широкой общественности. (Например, сочетание в одном процессе общественных слушаний и экспертизы упрочивает статус последней).

Для того чтобы общественная экспертиза выжила, как социальный институт, необходимо укрепление доверия к ней со стороны элит, со стороны населений,  со стороны экспертных сообществ. Если отбросить лежащие на поверхности причины недоверия - наличие "чего изволите" организаций и экспертов, то останется тугой клубок из двух-трех серьезных проблем, крепко связанных друг с другом.

Оценка регулирующего воздействия законодательства на правоприменительную практику (оценка регулирующего воздействия законов (законопроектов) - это совокупность мер, которые позволяют оценить качество этих законов (законопроектов) и то, как были достигнуты цели, поставленные законодателем при разработке конкретного законопроекта, следует исходить из того, что  целесообразно отслеживать все стадии прохождения законопроекта одной структуре, чтобы избежать  рассеивание и недостоверность информации по законопроекту (или закону). Если применять зарубежный опыт прохождения ОРВ законов, то можно  выделить две стадии: перспективную и ретроспективную. Первую стадию оценки законопроектов можно охарактеризовать как оценку возможных последствий принятия готовящегося закона. Перспективная  оценка выполняется перед принятием закона, чтобы понять воздействие данного закона. В ходе работы на данной  стадии оценки законопроекта, выявляется, какие пробелы и коллизии существуют в данном законопроекте, и рекомендуется  законодателям ликвидировать эти пробелы, в целях принятия качественного и  эффективного закона предложив  свой вариант поправки в НПА.

Другая стадия оценки законопроектов - ретроспективная оценка, цель которой в  определении того, что же происходит после того, как закон вступил в силу, и, соответственно, проводят её  уже после принятия закона).

На западе проведение ОРВ сталкивается с рядом проблем, таких как: дефицит времени, недостаточная квалификация, отсутствие  процесса консультаций с общественностью, отсутствие согласований с заинтересованными сторонами и т.д. К сожалению, приведенные факты распространяются и на  российскую экспертную нишу, по крайней мере, чтобы получить качественный закон, соответствующий  параметрам социального и правового государства,  необходимо провести  общественную экспертизу законопроекта (закона или иного правового акта), но в большей своей массе  мы сталкиваемся с указанными проблемами: мало времени (надо срочно принять закон, а уж, потом "латать" его бесконечно),  нет хороших социологов, юристов, аналитиков, чтобы Общественная палата выпустила полезный и достойный экспертный продукт,  не все представители органов государственной власти хотят согласовывать нормативный акт с общественностью и бизнесом, последние всегда заняты, а депутатов и сенаторов  не прельщает общественное мнение).

Например, в Польше и Сербии существует стратегический подход к ОРВ: на правительственном уровне образован Совет по ОРВ; Правительством введены требования  об обязательной ОРВ; разработаны  методические рекомендации по проведению ОРВ;  определен контрольный перечень вопросов по ОРВ; выделены приличные средства для претворения в жизнь системы ОРВ.

Одними из основных условий внедрения ОРВ предлагается принятие стратегии реформы регулятивной сферы, консультации с общественностью, и самое главное, перспективное планирование законодательной деятельности.

В принципе, оценка регулирующего воздействия (ОРВ) по некоторым основаниям схожа с общественной экспертизой и может выступать одним из видов экспертизы. ОРВ  представляет собой инструмент, который используется для оценки вероятных результатов введения предлагаемых новых регулятивных актов или внесения изменений в существующие. Он включает в себя детальный анализ, направленный на установление того, возымеет ли новый регулятивный акт желательное действие. Он помогает определить какие-либо возможные побочные эффекты или скрытые издержки, связанные с данным регулятивным положением, и измерить вероятные издержки от его соблюдения для отдельных граждан или предприятий. Он также помогает уточнить затраты государства на его применение.

Не существует единой базовой модели ОРВ, используемой в международном масштабе, однако ОРВ обычно включает в себя четкое определение целей, структурированный процесс консультаций с заинтересованными сторонами, детальное изучение воздействия и рассмотрение альтернативных вариантов регулирования. Важно отметить, что ОРВ не заменяет собой процесс принятия решений. ОРВ лучше всего использовать в качестве руководства для улучшения качества процесса принятия политических и административных решений, и в то же время он может служить соблюдению таких важных ценностей, как гласность, вовлечение общественности и подотчетность.

Предполагается, что положительными аспектами проведения ОРВ являются:

  • эффективность экономики и благосостояние потребителей;
  • качество государственного управления
  • компетентность и эффективность государственной службы.

ОРВ может внести свой вклад в достижение экономической эффективности путем выявления тех аспектов регулирования, которые ограничивают выбор потребителей и уровень конкуренции в экономике. ОРВ также может определить потенциально направленные против конкуренции или протекционистские регулятивные положения до их введения в действие. Поскольку ОРВ включает консультации с большим числом заинтересованных сторон, он также дает возможность тем, кто потенциально пострадает от введения этих нормативных положений, высветить те непредвиденные последствия, которые могли быть не приняты во внимание ранее.

ОРВ также является средством улучшения качества государственного управления посредством повышения прозрачности и легитимности процесса регулирования. Включение консультаций обеспечивает такое положение, при котором интересы граждан и фирм более систематически учитываются в регулятивном процессе, а сосредоточение внимания на применении и пересмотре регулятивных актов поощряет более стратегический подход к их мониторингу и правоприменению. Все это повышает подотчетность регулятивного процесса.

Кроме того, ОРВ повышает компетентность и эффективность государственной службы. Она улучшает качество стратегических рекомендаций, даваемых министерствам, путем поощрения более широкого использования фактических данных при разработке политики и предоставления большего количества информации по возможному воздействию регулятивных предложений. ОРВ также должен вносить свой вклад в повышение эффективности расходования средств и результативности, генерируя более детальную информацию в отношении затрат и позволяя проводить более обширные исследования альтернативных вариантов, направленных на достижение стратегических целей.

Помимо указанного, ОРВ может улучшить понимание воздействия деятельности правительства, включая как ее выгоды, так и издержки; ОРВ может определить альтернативные варианты достижения желательных изменений в политике; помогает интегрировать сложные, взаимосвязанные между собой стратегические цели, определяя связи между стратегиями и позволяя лицам, принимающим решения, взвесить компромиссы. Таким образом, он содействует как их анализу, так и координации. Более того, ОРВ может повысить подотчетность, предоставляя общественности более обширную информацию и, демонстрируя, какую пользу приносят обществу решения правительства (деятельность Парламента); поощряет разработчиков политики к определению свежих вариантов и поиску менее обременительных решений; а также может привести к четкому определению информационных пробелов и предпосылок, которые до этого были скрытыми.

Оценка регулятивного воздействия - новый, инновационный институт, который практически не известен широкой аудитории. Рождение ОРВ можно отнести к 2002 году, когда Европейская комиссия ввела новый комплексный метод оценки воздействия, охватывающий экономическое, социальное и экологическое воздействие. До конца 2004 года она осуществила более 50 оценок воздействия. В конце 2004 года она пересмотрела методологию и внесла определенные изменения, усилив акцент на конкурентоспособности и на достижении целей, согласованных на встрече Европейского совета в Лиссабоне в 2000 году и направленных на то, чтобы к 2010 году сделать экономику Европейского Союза "наиболее динамичной и конкурентоспособной основанной на знаниях экономики в мире" (комплекс предложенных реформ известен как Лиссабонская стратегия). Начиная с 2005 года, все основные законодательные и определяющие политику предложения, содержащиеся в законодательной и рабочей программе Комиссии, подвергаются оценке воздействия.

Методологии ОРВ были введены во многих государствах-членах ЕС, и последние статистические данные позволяют предположить, что этот анализ обязателен в большинстве из 25 государств-членов. Он также все чаще используется государствами-членами для определения своих переговорных установок в отношении предложений Европейской комиссии по директивам ЕС.

Систематическое использование ОРВ может сделать национальную регулятивную систему более восприимчивой к экономической деятельности, а национальную экономику - более конкурентоспособной. В некоторых странах, таких как США, Австралия, Новая Зеландия, Канада и Мексика, процесс ОРВ успешно и в полной мере включен в государственную систему. Подобную систему можно  предложить для использования  в законотворческой деятельности и сделать процесс принятия законов  конкурентным, используя альтернативные проекты, по системе оценки «худший» - «лучший» законопроект.

Для ОРВ требуются некоторые условия, такие как: надежные базы соответствующих данных; применение конкретных аналитических методов; полнота консультативного процесса; профессионализм; прозрачность; независимые проверки и подотчетность и ряд других. Поэтому создать ОРВ в какой-либо устоявшейся системе управления обычно довольно сложно.

Подводя итог, можно определить цель оценки  регулятивного воздействия, которая заключается в том, чтобы представить достаточные и четкие данные о потенциальных последствиях различных вариантов программных решений, которые можно использовать в качестве основы для сравнительного анализа этих вариантов, как друг с другом, так и с вариантом, не предусматривающим никаких изменений или базовым сценарием, проработанным в рамках исследования проблемы.

При определении воздействия необходимо четко проследить связь между причинами (решением, инструментами и т.п.) и следствием (последствия воздействия). Следует также четко обозначить, в какой степени предлагаемая программа будет способствовать достижению поставленных целей. Кроме того, нужно систематически отслеживать объекты и периодичность воздействий.

Определение последствий для разных групп населения является важнейшей составной частью оценки воздействий. Варианты программ, которые могут принести пользу обществу в целом, не будут реализованы, если недостаточно учтены как позитивные, так и негативные последствия для всего общества. Необходимо рассмотреть два различных варианта распределения воздействий в обществе:

  • последствия для различных социально-экономических групп. Внимательный анализ "выигравших" и "проигравших" может способствовать более эффективному выявлению препятствий на пути реализации предлагаемой программы и указать на необходимость изменения его структуры или введения сопутствующих мер для смягчения негативного воздействия;
  • воздействие на существующие формы неравенства. Например, следует провести сравнительный анализ воздействия рассматриваемой программы на региональную, гендерную и этническую составляющие, чтобы определить, изменит ли она существующее неравенство, усугубит или поможет снизить его. Это не такая простая задача: например, в результате существующей дифференциации в образе жизни между мужчинами и женщинами, предлагаемая программа, которая на первый взгляд представляется вполне нейтральной с точки зрение гендерного равноправия, на практике будет иметь разные последствия для мужчин и женщин.

При определении воздействия полезным подходом является построение так называемой модели причинно-следственной связи. При таком построении "снизу вверх" сначала определяются воздействия, которые могут возникнуть в результате осуществления рассматриваемой программы в процессе достижения поставленных целей. Эти первоначально определенные воздействия впоследствии формируют основу для выявления дополнительных групп воздействий и т.д. После этого можно построить технологическую схему или карту воздействий, на которой изображаются причинно-следственные связи между каждым из рассматриваемых вариантов программ или механизмов реализации и их последствиями.

Вместе с тем, Россия только накапливает полезный и позитивный опыт работы в сфере  оценки регулирующего воздействия зарубежных партнеров, проводит круглые столы, конференции, участвует в международных симпозиумах, и, останавливается пока на том, что уже боле менее отработано, т.е. общественной экспертизе государственно важных решений.

1. См. : Иванец Г. И. . Право как нормативное выражение согласованных интересов // Автореф. дисс. на соискание уч. степени. канд. юр. наук. М., 2001; Червонюк В. И. Теория государства и права. М., 2003. С. 80-89. Е. А Лукашева, Г. В. Мальцев, А. С. . Пиголкин, С. В. Поленина, Т. Н. Рахманина, С. Сабикенов, Ю. А. Тихомиров, Р. О. Халфина, Г. Х. . Шахназаров, А. И. Экимов и др. "Если сложно выявление интересов, - писал Г. Х. Шахназаров, - то тем более сложно их согласование, когда власть вынуждена делать выбор между одинаково обоснованными законными и справедливыми интересами, предпочесть один из них" (см. : Шахназаров Г. Х. Социалистическая демократия: некоторые вопросы теории. М., 1972. С. 49).

2. В. И. Червонюк, И. В. Гойман-Калинский Согласование интересов как вид современных законодательных технологий //ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2004, М 8. С. 30-38.

3. Монтескье Ш. . О духе законов. СПб, 1900. С. 17.

4. Поскольку по действующему законодательству круг лиц, занимающихся законодательной инициативой органичен, и представители создаваемой Общественной палаты (в частности Экспертного совета) не являются субъектами законодательной инициативы, то возможно внесение изменений в Конституцию РФ и расширения субъектов данной процедуры).

Сащенко Н.П.,
кандидат психологических наук, доцент РАГС

Захарова В.И.,
кандидат социологических наук, главный советник  Комиссии Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества, кандидат социологических наук