«Осуществление регистрации и контроля за деятельностью некоммерческих организаций в Кировской области»

Некоммерческие организации являются одним из важнейших сегментов гражданского общества, призванных решать целый ряд задач по осуществлению общественно полезных проектов. В последние годы ему уделяется особое внимание со стороны практически всех органов государственной власти, как на федеральном, так и региональном уровнях.
Однако, оказывая НКО такое огромное доверие, государство не может позволить себе оставить их деятельность вне контроля, особенно в сегодняшних условиях социальной напряженности. Поэтому одну из главенствующих ролей во взаимодействии с некоммерческими организациями должны играть и играют органы юстиции.
Практически одна пятая всего российского некоммерческого сектора сегодня зарегистрирована в Приволжском федеральном округе, а именно 44 715 НКО.
Для справки: в состав Приволжского федерального округа входят 14 регионов: 6 республик (Башкортостан, Марий-Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртия, Чувашия), Пермский край и 7 областей (Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Ульяновская).
Изучение динамики статистических показателей за 2008 год в сравнении с показателями 2009 года свидетельствуют о спаде общественной активности. С начала 2010 года можно уверенно констатировать тенденцию к росту интереса людей к использованию возможности объединения в целях достижения целей самореализации, совместной защиты прав или исполнения социальных проектов. Это может быть также связано с возросшей потребностью граждан в объединении в связи с кризисными проявлениями, а также с последовательными усилиями государства по развитию гражданского общества.
В настоящее время на территории Кировской области зарегистрировано 2584 (на 01. 09. 2008 г.-2821) некоммерческих организаций. Наиболее распространенной формой некоммерческих организаций являются общественные объединения 1764 (на 01.09.2008 г.-2130), региональных отделений политических партий-7 (на 01.09.2008 г.-12), некоммерческих организаций- 614 (на 01.09.2008 г.-582), религиозных организаций-199 (на 01.09.2008 г.-198)(диаграмма 1).
Стоит отметить, что вверенные нам полномочия по регистрации, в первую очередь, направлены на помощь в реализации гражданами своих конституционных прав на объединение, свободу совести и вероисповедания, право быть избранным, и не терпят злоупотреблений.
Главными задачами на этом этапе взаимоотношения с НКО являются тщательная правовая экспертиза поданных документов, в том числе на предмет осуществления экстремистской деятельности, а также разъяснительная работа: консультации и разъяснения заявителям действующего законодательства, по которым организации в дальнейшем предстоит жить и работать.
За период 2009 года в Управление поступило 491 заявление о государственной регистрации НКО, в том числе 100 заявлений о государственной регистрации при создании НКО, из которых 94 заявления о создании общественных объединений и некоммерческих организаций и 6 заявлений о создании религиозных организаций, а также 391 заявлений о внесении изменений в ЕГРЮЛ и изменений в учредительные документы.
В 2010 году в Управление поступило 292 заявления о государственной регистрации, из которых о создании общественных объединений и некоммерческих организаций 68, 224 заявления о внесении изменений в ЕГРЮЛ и учредительные документы (диаграмма 2).
Таким образом, по сравнению с аналогичным периодом 2009 годом количество поступивших заявлений увеличилось на 20%, это связано, по мнению Управления, с проводимой сотрудниками работой по разъяснению требований Федерального законодательства о государственной регистрации некоммерческих организаций, а также о своевременном внесении изменений в сведения, содержащиеся в едином государственном реестре юридических лиц.
Также, хотелось бы отметить, что в настоящее время сохраняется положительная тенденция к сокращению количества отказов в государственной регистрации: в 1 полугодии 2010 года принято 1 решение об отказе в государственной регистрации при создании, в аналогичном периоде 2009 года 6 таких решений.
В целях создания максимально эффективных правовых условий для некоммерческих организаций и граждан при реализации Управлением функций по государственной регистрации некоммерческих организаций и руководствуясь принципами открытости и доступности, Управление размещает информацию о своей деятельности на Интернет-сайте, еженедельно проводит прямую «Горячую телефонную линию» по вопросам государственной регистрации и контроля за деятельностью некоммерческих организаций. Специалисты Управления принимают участие в проводимых некоммерческими организациями открытых мероприятий (конференциях), семинарах, на которых выступают с информацией о государственной регистрации НКО и контроля за их деятельностью, в том числе об изменениях в Федеральный закон «О некоммерческих организациях».
Управлением используются и иные формы проведения разъяснительной и информационной работы, прежде всего, индивидуальная работа с гражданами и организациями, обращающимися в Управление по вопросам государственной регистрации и контроля за деятельностью НКО.
Не секрет, что многие из организаций, получив свидетельство о гос. Регистрации о своих обязанностях, в частности по предоставлению отчетов в государственные органы.
Поэтому другой неотъемлемой частью взаимодействия с НКО является контроль за их деятельностью. И если результативность работы по регистрации НКО связана, прежде всего, с активностью заявителей, то надлежащее осуществление контрольных полномочий зависит исключительно от территориального органа юстиции и является одним из приоритетных направлений деятельности Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кировской области.
Основной формой контроля, дающей наиболее полную картину деятельности некоммерческих организаций являются проверки соответствия деятельности некоммерческих организаций целям и задач, указанным в их уставах. Порядок проведения проверок определяется Административным регламентом исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задач, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации.
Соответствии с положениями статьи 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля( надзора) и муниципального контроля» и Административного регламента плановая проверка некоммерческой организации может быть проведена не чаще одного раза в три года, следовательно, некоммерческая организация может быть включена в план проверок по истечении трех лет со дня государственной регистрации либо в случае истечения трехлетнего срока со дня предыдущей проверки.
Основная часть проведенных Управлением в 2009-2010 годах проверок является плановой. По поручению Минюста России и в соответствии с планом проверок в 2009 года, Управлением, было проведено всего 59 плановых проверок (диаграмма3), в том числе 6 региональных отделений политических партий ,33 общественных объединения, 10 некоммерческих организаций и 10 религиозных организаций, зарегистрированных на территории Кировской области.
По результатам указанных контрольных мероприятий вынесено 14 предупреждений, составлено 7 протоколов, внесено 1 представление, по результатам которого приостановлена деятельность общественной организации, направлено в суды кировской области 5 исковых заявлений.
В 2010 года управление всего проведено 32 документальных проверки некоммерческих организаций, из 100 запланированных, в том числе 2 внеплановые по представлению Избиркома в отношении общественной организации.
Проверена деятельность 15 общественных объединений, 10 религиозных организаций, 5 некоммерческих организаций(диаграмма 3).
По результатам проведенных проверок вынесено 7 предупреждений, а в 4 случаях установлено, что организации фактически прекратили свою деятельность и планируют начать процедуру ликвидации ( диаграмма 4).
Кроме того, Административный регламент предусматривает проведение внеплановых проверок. Однако процент таких проверок от общего количества проведенных в 2009 году невелик. За период 2009 года Управлением проведено 7 внеплановых проверок, а за рассматриваемый период 2010 год-2 внеплановых проверки.
По результатам работам управления за 2009 год и истекший период 2010 года, установлено, что типичными нарушениями, допущенными некоммерческими организациями, являются непредставление информации о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянного действующего руководящего органа, иных данных в объеме сведений, включаемых в ЕГРЮЛ и непредставление ежегодной отчетности, что составляет основной и значительный блок нарушений. Закон обязывает некоммерческие организации отчитаться о своей деятельности всего один раз в год. Об этой обязанности Управление информировало некоммерческие организации путем размещения информации на официальном ИНТЕРНЕТ-сайте, путем направления персональных напоминаний посредством телефонной и почтовой связи, а также при личном контакте специалистов с представителями организаций посредством вручения заранее разработанных «памятка об обязательных требованиях».
Общее количество отчитавшихся НКО по итогам работы за 2008 год-561 организация(34%), за 2009 год-855(65%). Таким образом, на сегодняшний день можно говорить о том, что в связи с проводимыми Управлением мероприятиями, направленными на информирование НКО о существующих у них обязанностях, процент отчитавшихся организаций увеличился на 52 % (диаграмма 5).

Административная практика
За неисполнение НКО обязательств, в рамках реализации контрольных полномочий в отношении общественных объединений, а с апреля 2010 года и в отношении некоммерческих организаций, Управлением составляются протоколы в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях по основаниям, предусмотренным статьей 5.26, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.6, 19.7 Кодекса (диаграмма 6).
За период с 01.01.2009 года по 31.12.2009 года Управлением составлено и направлено для рассмотрения мировым судьям Кировской области 121 протокол об административных правонарушениях(далее-протокол) (диаграмма 7), из них:
1. 107 протоколов в отношении общественных и религиозных организаций за правонарушения, предусмотренные положениями статьи 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ( далее — КоАП), за нарушения положений абзаца четвертого, абзаца восьмого части первой статьи 29 Федерального закона от 19. 05. 1995 года № 82- ФЗ «Об общественных объединениях», пункта 7 статьи 32 Федерального закона от 12.01. 1996 года №7 — ФЗ «О некоммерческих организациях», что составило 89% от общего количества протоколов.

По результатам рассмотрения указанных протоколов мировыми судьями Кировской области:
- привлечено к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа 47 организаций — 44% от общего количества составленных протоколов за указанные правонарушения,
- в связи с малозначительностью совершенного деяния производство об административном правонарушении прекращено и судом обьявлено устное замечание в отношении 43 организаций — 40% от общего количества составленных протоколов за указанные правонарушения,
- в связи с наличием обстаятельств, исключающих производству по делу об административном правонарушении, прекращено административное производство в отношении 17 организаций — 16% от общего количества составленных протоколов за указанные правонарушения.
12 решений мировых судей Кировской области обжаловано в порядке пересмотра в соответствии с положениями главы 30 КоАП, из них:
- 11 решений по протесту прокуратуры Кировской области. По результатам рассмотрения судом 2 инстанции производство по делу прекращено на основании положений статьи 4.5 КоАП РФ в связи с истечением срока привлечения к административной ответственности;
- 1 решение по жалобе руководящего органа организации. По результатам рассмотрения судом 2 инстанции вынесено решение об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения.
2. 10 протоколов в отношении общественных организаций за правонарушения, предусмотренные положениями части 1 статьи 19.5. КоАП, за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа ( должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), а именно: за неисполнение в установленные сроки предупреждений , вынесенных Управлением, что составило 8% от общего количества протоколов.
По результатам рассмотрения указанных протоколов мировыми судьями Кировской области:
- привлечено к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа 6 организаций — 60% от общего количества составленных протоколов за указанные правонарушения,
- в связи с малозначительностью совершенного деяния производство об административном правонарушении прекращено и судом объявлено устное замечание в отношении 1 организации, что составило 10% от общего количества составленных протоколов за указанные правонарушения,
- в связи с наличием обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, прекращено административное производство в отношении 3 организаций, что составляет 30% от общего количества составленных протоколов за указанные правонарушения.
1 решение мирового судьи Кировской области обжаловано в порядке пересмотра в соответствии с положениями главы 30 КоАП руководящим органом организации. По результатам рассмотрения жалобы судом 2 инстанции вынесено решение об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения.
3. 4 протокола в отношении общественных организаций за правонарушения, предусмотренные положениями части 1 статьи 19.4 КоАП, за неповиновение законному распоряжению должностного липа органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а именно: за непредставление документов руководящих органов организации по запросу Управления необходимых для проведения плановых проверок деятельности организации, что составило 3% от общего количества протоколов.
По результатам рассмотрения мировыми судьями Кировской области
- к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа привлечена 1 организация - 25% от общего количества составленных протоколов за указанные правонарушения,
- но результатам рассмотрения мировыми судьями привлечено к административной ответственности и назначено наказание в виде предупреждения в отношении руководителей 2 организаций - 50% от общего количества составленных протоколов за указанные правонарушения,
- в связи с малозначительностью совершенного деяния производство об административном правонарушении прекращено и судом объявлено устное замечание в отношении 1 организаций - 25% от общего количества составленных протоколов за указанные правонарушения.
Необходимо обратить особое внимание па прекращение мировыми судьями административных производств в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
При анализе судебных актов, Управлением установлено, что принятие подобных решений вызвано ошибочным пониманием срока исполнения общественными объединениями обязанностей, предусмотренных действующим законодательством. Так распространена ошибка в части установления срока исполнения обязанности общественных объединений по представлению в Управление сообщений о продолжении деятельности.
Таким образом, по результатам рассмотрения указанных протоколов мировыми судьями Кировской области (диаграмма 8):
- привлечено к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа 56 организаций (46,3 %);
- в связи с малозначительностью совершенного деяния производство об административном правонарушении прекращено и судом объявлено устное замечание в отношении 45 организаций (37,2 %);
- в связи с наличием обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, прекращено административное производство в отношении 20 организаций (16,5 %);
Наибольшее внимание следует обратить на огромное количество случаев прекращения мировыми судьями производства по делу в соответствии с положениями статьи 2.9. КоАП РФ за его малозначительностью. В Кировской области процент прекращенных по данному основанию дел составляет 37,2 %, то есть в 45 случаях из 121 некоммерческие организации признаются виновными в совершении административного правонарушения, но освобождаются от ответственности.
В рассматриваемом периоде 2010 года Управлением составлено и направлено для рассмотрения мировым судьям Кировской области 54 протокола об административных правонарушениях, из них по состоянию на 8 июня рассмотрено 39 (диаграмма 6).
По результатам анализа указанных постановлений, установлено, что:
1. прекращено по малозначительности 12 производств или 31 % от рассмотренных по существу протоколов;
2. назначено административное наказание в виде административного штрафа в отношении 24 организаций или 61 % от рассмотренных по существу протоколов;
3. прекращено по статье 24.5 КоАП РФ 3 производства или 8% от общего количества рассмотренных;
4. обжаловано организацией 1 постановление по делу об административном правонарушении: постановление, которым в отношении Организации назначен административный штраф в размере 10 000 рублей, отменено в силу малозначительности (диаграмма 8).
При анализе постановлений, на основании которых производства прекращены в силу малозначительности, установлено, что мотивом вынесения такого решения в некоторых случаях является тот факт, что организации не занимаются коммерческой деятельностью. Использование такого мотива судьями может являться нарушением принципа равенства перед законом, в силу которого юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.
В соответствии с разъяснениями, данными п. 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
В 2010 году мировыми судьями и районными судами Кировской области продолжается практика освобождения от административной ответственности на основании статьи 2.9 КоАП РФ в силу малозначительности. Мотивами таких решений выступают: имущественное положение организаций, некоммерческий характер деятельности, отсутствие общественно-вредных последствий.
Однако, в силу статьи 2.10 КоАП РФ, говорящей об административной ответственности юридических лиц, указанные выше положения настоящего Кодекса не могут быть применены к юридическим лицам, поскольку по своему смыслу могут быть применены только к физическому лицу (например, о раскаянии виновного лица).
Из этого следует, что, практика судов по применению статьи 2.9. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не способствует обеспечению условий для надлежащего исполнения функций, возложенных на Управление, и обеспечению законности и правопорядка в Кировской области.
Отсутствие единой правоприменительной практики при назначении административного наказания в отношении некоммерческих организаций вынуждает Управление более активно использовать альтернативные (менее эффективные, либо более суровые) меры реагирования на выявленные нарушения:
- вынесение письменных предупреждений (представлений);
- направление в суды исковых заявлений о ликвидации некоммерческой организации или признании общественного объединения прекратившим деятельность в качестве юридического лица.
В целях повышения эффективности реализации контрольных мероприятий Управления в части привлечения организаций к административной ответственности и надлежащей реализации принципа неотвратимости ответственности, считаем целесообразным выработать единую практику применения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при рассмотрении дел о привлечении некоммерческих организаций к административной ответственности.

Выявление «недействующих» некоммерческих организаций.
Вопросы принудительной ликвидации некоммерческих организаций.
Кроме того, представляется, что неисполнение МКО обязанностей, предусмотренных действующим законодательством, связано с большим количеством «недействующих организаций», которые, фактически прекратив свою деятельность, не оформили свою ликвидацию надлежащим образом. В этом направлении Управлением ведется также плановая работа по обращению с исками в суды Кировской области о признании прекратившими деятельность общественных организаций и ликвидации некоммерческих организаций и исключению их из ЕГРЮЛ. При обращении с подобными исками в суд, в качестве третьего лица привлекается регистрирующий орган - Управление Федеральной налоговой службы по Кировской области.
Наиболее распространенным нарушением в деятельности некоммерческих организаций, послуживших основанием для обращения Управления в суд с иском о ликвидации или прекращения деятельности, являются:
- неоднократное непредставление ежегодной информации о продолжении своей деятельности и информации об объеме получаемых общественным объединением от международных и иностранных организаций и лиц без гражданства денежных средств и иного имущества, целях их расходования или использования, а также об их фактическом расходовании или использовании;
- неоднократное непредставление некоммерческими организациями документов, содержащих отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, а также документов о расходовании денежных средств и об
использовании иного имущества, в том число полученных от международных и иностранных организаций и лиц без гражданства;
- неоднократное непредставление в установленный срок информации об изменении сведений, указанных в п. 1 ст. 5 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и необходимых для внесения изменений в Единый государственный реестр юридических лиц.
До направления исковых заявлений в суд Управлением проводится подготовительная работа. В налоговых органах Кировской области запрашивается информация о наличии или отсутствии имеющейся за организацией задолженности перед федеральным бюджетом и предлагается решить вопрос о возможности применения регистрирующим органом положений статьи 21.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» по исключению сведений об указанных организациях из ЕГРЮЛ. В связи с имеющейся за организацией задолженностью перед бюджетом, независимо от ее размера, налоговые органы отказываются исключать из ЕГРЮЛ подобные организаций.
За период 2009 года в суды Кировской области направлено 23 исковых заявления о признании прекратившей деятельность общественной организации и исключению из ЕГРЮЛ и 9 исков о ликвидации некоммерческих организаций (диаграмма 9).
За период с 01 января 2010 года Управлением в районные суды города Кирова и Кировской области было направлено 25 исковых заявления о ликвидации в отношении некоммерческих организаций, 1 о признании общественной организации прекратившей свою деятельность и 1 - об обязании УФМС исключить из ЕГРЮЛ некоммерческую организацию. По состоянию на 01.06.2010 года приняты решения по 21 исковому заявлению, из которых:
- производство по одному исковому заявлению было прекращено по основаниям, предусмотренным положениями подпункта 1 пункта 1 статьи 134 и статьи 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее ГПК РФ);
-в 19 случаях исковые заявления Управления удовлетворены полностью либо частично;
- одно исковое заявление было оставлено без движения, а затем возвращено в Управление.
В целом практика рассмотрения судами подобного рода дел отличается единообразием и стабильностью. Однако при системном анализе производств, касающихся ликвидации некоммерческих организаций в судебном порядке, существует ряд проблемных вопросов, с которыми сталкиваются суды и Управление в своей деятельности.
В основном требования Управления о ликвидации некоммерческой организации, назначении ликвидатора (ликвидационной комиссии), установлении срока и порядка ликвидации удовлетворяются судами Кировской области и г. Кирова в полном объеме. Однако имеются случаи принятия судами решений об отказе в удовлетворении требований Управления в части установления конкретного срока ликвидации, со ссылкой на отсутствие в законе нормы, устанавливающей такой срок.
Определение судом порядка ликвидации, по мнению Управления, способствует предотвращению задержек в исполнении решения суда лицами, на которых возложена обязанность по ликвидации организации. То есть, суд, полностью расписывая процедуру ликвидации или делая ссылку на положения Гражданского кодекса Российской Федерации или Федерального закона «О некоммерческих организациях», разъясняет ликвидатору (ликвидационной комиссии) порядок исполнения решения, что способствует более полному, грамотному и быстрому проведению процедуры ликвидации, особенно когда выносится заочное решение и ликвидатор не имеет возможности в судебном заседании выяснить данную процедуру.
Кроме того, хотелось бы отметить, что согласно положениям пункта 5.5.6. Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 года № 506 органами, уполномоченными вести ЕГРЮЛ являются Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы. Из этого следует, что требование об исключении данных о некоммерческой организации из ЕГРЮЛ по окончании процедуры ликвидации обращено к УФНС по Кировской области. Однако действия по исключению сведений об Организациях из ЕГРЮЛ по окончании процедуры ликвидации являются полномочием и обязанностью УФНС, то есть подобное исковое требование является частью установленной законом процедуры ликвидации некоммерческих организаций.
Основной проблемой производства по такого рода делам является то, что все ответчики (некоммерческие организации) являются недействующими, а представители ответчика либо не могут быть найдены, либо отрицают свою связь с организацией.
Например, определением Ленинского районного суда города Кирова от 12 февраля 2010 года по иску Управления к Негосударственному образовательному учреждению «Техникум экономики и управления» (далее - Учреждение) производство по делу было прекращено по основаниям, предусмотренным положениями подпункта 1 пункта 1 статьи 134 и статьи 220 ГПК РФ, поскольку для данного Учреждения, являющегося недействующим, законодательством предусмотрен упрощенный порядок исключения из Единого государственного реестра юридических лиц.
По мнению Управления, процедура ликвидации некоммерческой организации, в первую очередь, предусмотрена для действующих, но не отчитывающихся, то есть нарушающих закон, организаций. Для недействующих предусмотрен упрощенный порядок, но его вправе применять лишь УФНС. В настоящее время на рассмотрении Октябрьского районного суда города Кирова находится исковое заявление Управления об обязании УФНС принять решение об исключении сведений о недействующей некоммерческой организации из ЕГРЮЛ.
При положительном разрешении данного искового заявления возникнет прецедент принудительного исключения в упрощенном порядке сведений о недействующей некоммерческой организации из ЕГРЮЛ, что позволит Управлению развивать практику по обращению в суд с аналогичными требованиями к УФНС об исключении сведений из ЕГPIOЛ в отношении организаций, ликвидация которых в реальности невозможна.
Таким образом, появляются предпосылки для «принудительного» исключения сведений о недействующих некоммерческих организациях из ЕГРЮЛ, что позволит «очищать» реестр от недействующих организаций, ликвидация которых затруднительна.

Проблемные вопросы государственной регистрации и контроля за деятельностью профессиональных союзов
Профессиональные союзы, а также их объединения (ассоциации) различных уровней и различной отраслевой принадлежности занимают значительную нишу в общественно-политической жизни страны. По данным статистической отчетности Министерства юстиции России по состоянию на 1 января 2010г. в ведомственном реестре зарегистрированных некоммерческих организаций содержатся сведения о 43 379 профсоюзах, что составляет около 40% от общего количества зарегистрированных общественных объединений (117 407).
По состоянию на 1 июня 2010 года в ведомственном реестре Управления Министерства юстиции России по Кировской области значатся 1265 профсоюзов, что составляет 48 % от общего количества зарегистрированных некоммерческих организаций (диаграмма 10).
В деятельности Управления по государственной регистрации профсоюзов возникает ряд проблемных вопросов, наиболее характерными из которых являются следующие.
Деятельность профсоюзов осуществляется на основании Федерального закона от 12.01.1996г. №10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (далее - Закон о профсоюзах). В соответствии со ст.2 названного Закона профсоюз - добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.
В статье 7 Федерального закона от 19.05.1995г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее - Закон № 82-ФЗ) определены организационно-правовые формы общественных объединений, среди которых профессиональный союз не указан. Более того, и Закон о профсоюзах не содержит указания на организационно-правовую форму профессионального союза. Нет определенной ясности и в вопросе о том, являются ли профсоюзы и их объединения (ассоциации) особыми организационно-правовыми формами общественных объединений.
Исходя из смысла указанных законов, профессиональный союз как организация, основанная на членстве, наиболее близка по своему правовому положению к общественному объединению в форме общественной организации.
Вместе с тем, статьей 28 Закона № 82-ФЗ, а также Федеральным законом от 12.01.1996г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрено, что название общественного объединения должно содержать указание на его организационно-правовую форму.
Статья 8 Закона о профсоюзах предусматривает уведомительный порядок регистрации, который не соответствует законодательству РФ о государственной регистрации, предусматривающему заявительный порядок регистрации. При заявительном порядке обязательно представляется определенный перечень документов (в том числе документ об уплате государственной пошлины), заполняется обязательная форма волеизъявления лиц, желающих создать юридическое лицо, в виде заявления.
При уведомительном порядке регистрации указанные документы не требуются, что по мнению Управления, противоречит конституционному принципу равенства всех перед законом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ) а также не согласуется со ст. 333.33 Налогового кодекса РФ, Постановлением Правительства РФ от 15.04.2006 г. № 212, Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 08.08.2001г. №129-ФЗ, Постановлением Правительства РФ от 19.06.2002г. №438 «О едином государственном реестре юридических лиц».
Кроме того, Закон о профсоюзах на уполномоченный орган не возлагает обязанности принимать решение о регистрации (как в случае регистрации других некоммерческих организаций), запрещает отказывать им в регистрации, а значит, и проводить правовую экспертизу представленных документов.
Таким образом, роль уполномоченного органа, при уведомительном порядке регистрации, сведена до нелогичного минимума и заключается только в технической пересылке представленных документов в регистрирующий орган.
Действующий уведомительный порядок регистрации, с одной стороны, предъявляет обязательные требования к государственной регистрации профсоюзов, а с другой стороны, ответственности за его неисполнение не предусматривает, и тем более, запрещает отказывать им в регистрации, что даст право профсоюзам создаваться с грубыми нарушениями закона.
Существует ряд проблем и в осуществлении контроля за деятельностью профсоюзов.
В силу прямого запрета (ст.8 Закона о профсоюзах) Минюст России и его территориальные органы не вправе контролировать деятельность профессиональных союзов, то есть осуществлять проверки их уставной и финансово-хозяйственной деятельности.
При этом указанный запрет не исключает профессиональные союзы из числа общественных объединений, на которые распространяются иные обязанности, предусмотренные ст. 29 Закона № 82-ФЗ.
Так, абзацем 4 ч. 1 ст. 29 указанного Закона предусмотрена обязанность общественного объединения по ежегодному информированию уполномоченного органа о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа (в случае отсутствия - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности), его названия (полного и сокращенного наименования) июридических лиц.
Контроль за деятельностью профессиональных союзов осуществляется Управлением в соответствии с Законом №82-ФЗ в следующих формах:
- анализ поступающих в Управление отчетов о продолжении деятельности профессиональных союзов;
- применение к нарушителям законодательства Российской Федерации мер, предусмотренных законом: вынесение предупреждений, подача в суд исковых заявлений о признании профессиональных союзов прекратившими свою деятельность в качестве юридического лица и исключении их из Единого государственного реестра юридических лиц религиозных объединений.
По состоянию на 01.06.2010 г. обязанность, предусмотренную абз.4 ч.1 ст.29 Федерального закона «Об общественных объединениях» исполнило 552 из 1265 профессиональных союзов, что составило 44% от общего числа профессиональных союзов, содержащихся в реестре Управления.
К профессиональным союзам, нарушившим требования законодательства Российской Федерации, применяются соответствующие меры реагирования.
В рамках работы по исключению из ведомственного реестра некоммерческих организаций, фактически не осуществляющих свою деятельность, сложилось конструктивное взаимодействие с Управлением Федеральной налоговой службы по Кировской области. В 2009 году по инициативе налоговых органов исключено из ведомственного реестра 104, признанных фактически прекратившими свою деятельность в соответствии со ст. 21.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», из которых 81 профсоюзная организация (диаграмма 1 1).
Практически подходит к концу работа с недействующими профсоюзами. Для проведения «поисковой», предупредительной работы, с целью получения сведений о том, что деятельность действительно прекращена, Управлением, в феврале 2010 года вынесено 713 предупреждений профсоюзам за непредставление сообщения о продолжении деятельности в 2009 году.
В результате указанных контрольных мероприятий, по состоянию на 10 июня 2010 г. 801 профсоюз уведомили о продолжении своей деятельности, что составило около 63 % от общего количество зарегистрированных профсоюзных организаций.
Из анализа поступающей в связи с этим корреспонденции от профсоюзных организаций, а также предприятий и учреждений, па которых создавались первичные профсоюзные организации, установлено, что многие профсоюзные организации уже перестали существовать, часть из них обанкротились, некоторые прошли процедуру реорганизации.

Вынесение предупреждения (представления)
Согласно пункту 5 статьи 38 Федерального закона "Об общественных объединениях" основанием для вынесения предупреждения общественному объединению является выявление нарушения Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации или совершения действий, противоречащих уставным целям.
Согласно подпункту 5 пункта 5, пункту 6 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" основанием для вынесения предупреждения иной некоммерческой организации, в том числе структурному подразделению иностранной некоммерческой неправительственной организации, является выявление нарушений законодательства Российской Федерации или совершение действий, противоречащих заявленным и предусмотренным в учредительных документах целям и задачам.
Для справки (диаграмма 12): в 2009 году Управлением вынесено всего 310 предупреждений, из них 114 в отношении общественных организаций, 121 в отношении некоммерческих организаций, 75 в отношении религиозных организаций. За неисполнение предупреждений ряд некоммерческих организаций были привлечены Управлением к административной ответственности.
В рассматриваемый период 2010 года Управлением вынесено 793 предупреждения, из которых в отношении профессиональных союзов 713, 54 предупреждения в отношении общественных организаций, 8 религиозным организациям и 14 предупреждений в отношении некоммерческих организаций. Поводом для применения указанной меры реагирования служит в основном установление специалистами факта неинформирования об обновленных сведениях, подлежащих внесению в ЕГРЮЛ, не представление сообщения о продолжении деятельности, использование элементов государственной символики Российской Федерации и Кировской области, а также использование организациями собственной символики, не зарегистрированной в установленном законом порядке.

Анализ учредительных документов некоммерческих организаций
Управлением, на постоянной основе проводится анализ учредительных документов ранее зарегистрированных некоммерческих организаций, по результатам которого выявляются несоответствия действующему законодательству. В основном такие нарушения связаны с тем, что до апреля 2006 года некоммерческие организации и общественные объединения регистрировались налоговыми органами в уведомительном порядке и экспертиза их учредительных документов не проводилась, и на сегодняшний день их уставы перестали соответствовать действующему законодательству Российской Федерации. За период 2009 года Управлением осуществлен анализ учредительных документов 29 некоммерческих организаций, а в 2010 году 56-ти на соответствие законодательству Российской Федерации.

Правовые методы противодействии экстремизму
Согласно действующему законодательству (ст. 4 «Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности») субъектами противодействия экстремистской деятельности являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов российской Федерации, органы местного самоуправления. В пределах своей компетенции они «в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские, меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности» (ст. 5 указанного Закона).
Однако как на практике, так и в общественном сознании противодействие экстремизму сводится к мерам пресечения, реализуемым правоохранительными органами (Прокуратурой, МВД и ФСБ России).
Важную роль в противодействии экстремистской деятельности играет взаимодействие заинтересованных государственных ведомств, в ходе которого решаются задачи по недопущению пропаганды радикальных взглядов с позиции зарегистрированных общественных объединений, в учебных заведениях, учреждениях культуры, СМИ, органах государственной власти и местного самоуправления, вовлечения представителей различных социальных групп в экстремистскую деятельность.
Минюстом России и его территориальными органами на постоянной основе должен осуществляться контроль за соответствием деятельности некоммерческих организаций их уставным целям и задачам, приниматься меры по недопущению легализации праворадикальных, неонацистских и религиозно-экстремистских структур путем официальной регистрации, использования других политических и общественных организаций в целях финансирования экстремизма и 'терроризма.
Федеральным законом № 170-ФЗ (17.07.2009г) внесены изменения в Федеральный закон № 7-ФЗ (12.01.1996г.) «О некоммерческих организациях», позволяющие уменьшить потенциальные риски использования на территории Российской Федерации некоммерческих организаций в целях финансирования экстремизма и терроризма при одновременной либерализации законодательства Российской Федерации в сфере НKO.
Законом № 170-ФЗ внесены изменения относительно порядка представления отчетности НКО. Данные изменения направлены на оптимизацию деятельности Минюста России и его территориальных органов по анализу и обобщению сведений, представляемых НКО.
Указанным законом прямо предусмотрено получение информации о финансово-хозяйственной деятельности НКО Минюстом России от органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также от кредитных и иных финансовых организаций. Данная норма реализуется Управлением как на стадии государственной регистрации НКО, так и на стадии осуществления контроля за их деятельностью.
При осуществлении территориальными органами Минюста России функций по контролю за деятельностью НКО, одной из основных форм воздействия в случае выявления в деятельности НКО признаков экстремизма является вынесение Предупреждения в соответствии со ст.7 Федерального закона № 114-ФЗ (25.07.2002г.) «О противодействии экстремистской деятельности».
Одним из полномочий Минюста России в области противодействия экстремизму является (в соответствии с Положением о Министерстве юстиции ведение федерального списка экстремистских материалов, перечня общественных объединений и религиозных организаций, иных некоммерческих организаций, в отношении которых принято в законную силу решение суда о ликвидации или запрете деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также перечня общественных объединений и религиозных организаций, деятельность которых приостановлена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности.
В соответствии с приказом Минюста России № 147 Управление представляет в Минюст России копии вступивших в законную силу решений судов Кировской области о признании материалов экстремистскими для ведения федерального списка экстремистских материалов, о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О противодействии экстремистской деятельности" а также перечень общественных и религиозных объединений, деятельность которых приостановлена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности.
В 2009 году в Минюст России направлены два решения Первомайского районного суда признании материалов экстремистскими:
- решение Первомайского районного суда г. Кирова от 16.03.2009 года о признании экстремистскими материалов - листовок, начинающихся с обращения «Русский народ», и листовки, начинающиеся со слов «Солдаты и офицеры!» и оканчивающиеся словами «Жидовский оккупационный режим должен быть уничтожен!», обнаруженные в ноябре 2006 года на территории Технического факультета Сваульского высшего военного авиационного училища летчиков (г. Киров);
- решение Первомайского районного суда г. Кирова от 02.10.2009 года по гражданскому делу № 2-1955/09 по заявлению прокурора Первомайского района г. Кирова о признании видеоматериала «День мигранта» экстремистским материалом.
В 2010 году в Минюст России направлено решение Первомайского районного суда г. Кирова от 14.01.2010 года по гражданскому делу № 2-268/10 по заявлению прокурора Первомайского района г. Кирова о признании Интернет-ресурса www.dpni-kirov.org и содержащихся на нём информационных материалов экстремистскими.
В феврале 2010 г. Управлением направлены запросы в молодежные общественные организации о предоставлении информации о проводимых молодежными организациями мероприятиях, направленных на противодействие молодежному, политическому, криминальному экстремизму для принятия в них участия в рамках контрольных мероприятиях.
По указанному направлению в настоящее время уже ведется совместная работа с Центром по противодействию экстремизму УВД Кировской области.
В целях взаимодействия Управлением заключены соглашения с территориальными органами государственной власти, с Прокуратурой Кировской области и Управлением внутренних дел Кировской области в целях реализации нрава граждан на получение квалифицированной юридической помощи, укрепления правопорядка и повышения эффективности мер, направленных на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, региональных отделений политических партий и религиозных организаций, в том числе в период избирательных кампаний.
Анализ причин радикализации показывает, что применения только методов пресечения явно недостаточно для эффективного противодействия экстремизму. Для этого необходима реализация широкомасштабных мер, прежде всего, в рамках государственных программ социальной поддержки, а также культурно-нравственного и правового воспитания молодежи.
Па качественно новый уровень должна быть поставлена антиэкстремистская пропаганда. Самый эффективный способ борьбы с экстремизмом - убеждение людей в том, что социальные проблемы, какими бы острыми они не были, не решаются путем насилия.
В этой связи также хочется отметить нашу заинтересованность в более тесном общении и регулярном информационном обмене в рамках взаимодействия с неправительственными организациями.

Вопросы взаимодействия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, общественными объединениями, органами местного самоуправления.
В соответствии с Указом Президента РФ от 13.10.2004 года № 1313 в редакции от 18.01.2010 года «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», приказом Минюста России от 21.05.2009 года № 147 «Об утверждении положения об управлении министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам российской Федерации» Управление Минюста России по субъекту в целях реализации своих полномочий вправе заключать с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, общественными объединениями, органами местного самоуправления соглашения о взаимодействии.
В сентябре 2009 года Управлением Минюста России по Кировской области (далее - Управление) проведена рабочая встреча с руководителями Управления Федеральной налоговой службы Кировской области (далее — УФНС) по вопросу взаимодействия в области регистрации и контроля за деятельностью некоммерческих организаций зарегистрированных на территории Кировской области. По итогам встречи принято решение о взаимодействии по вопросу обмена информацией по деятельности НКО. Кроме того, принято решение о применении процедуры исключения юридического лица из единого государственного реестра юридических лиц по решению УФНС по основаниям, предусмотренным положениями статьи 21.1 Федерального закона от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ, по представленным Управлением спискам НКО, по которым имеются основания для обращения в суд с требованием о ликвидации. В июне 2010 года руководством Управления Минюста России по Кировской области и УФНС России по Кировской области подписано соглашение о взаимодействии по вопросам координации работы при осуществлении государственной регистрации некоммерческих организаций при их создании, реорганизации, ликвидации, внесении изменений в сведения ЕГРЮЛ.
Также, Управлением, на основании соглашения от 28.01.2009 г., осуществляется взаимодействие с прокуратурой Кировской области по вопросу обмена информацией о выявленных нарушениях, допущенных общественными объединениями, региональными отделениями политических партий, включая проведение несанкционированных митингов, пикетирований, шествий, а также о выявленных нарушениях, допускаемых общественными объединениями, региональными отделениями политических партий в избирательных компаниях, ведения агитационной и пропагандисткой деятельности, издании распространении печатных изданий, содержащих признаки экстремизма, о действиях объединений негативно влияющих на общественно-политическую ситуацию в регионе.
На основании соглашения от 30.01.2009 года «О взаимодействии по реализации контрольных функций Управлением внутренних дел по Кировской области (далее - УВД) в Управление предоставляется информация по вопросам проведения объединениями, в рамках достижения уставных целей, общественно-массовых мероприятий, включая проведение несанкционированных митингов, пикетирований, шествий.
В соответствии с соглашением ЦИК России от 05.01.2009 года, избирательные комиссии субъектов РФ, Минюст России и его структурные подразделения взаимодействуют и осуществляют обмен информацией в процессе выявления нарушений в представлении политическими партиями и их региональными отделениями финансовой отчетности, установления соответствия российскому законодательству внесения пожертвований некоммерческими организациями политическим партиям, их региональным отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума, а также по фактам регистрации и внесения изменений в уставные документы политических партий. Основными принципами взаимодействия ведомств и их структурных подразделений являются «законность и профессионализм, своевременность и оперативность передачи сведений».
В рамках взаимодействия с судебными органами Кировской области, судами Кировской области ежеквартально предоставляется информация о наличии либо отсутствии на рассмотрении гражданских дел о признании информационных материалов, общественных или религиозных объединений экстремистскими, ликвидации или запрете общественных или религиозных объединений по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25.07.2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»
Заключенные соглашения имеют важное значение для соблюдения политическими партиями и НКО Российского законодательства, а также укрепления гражданской ответственности, поскольку в соответствии с положениями статьи 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» - плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. А основанием для проведения внеплановой проверки может послужить в органы контроля (надзора) информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления.
В заключение полагаем возможным отметить, что Управление не приемлет бюрократический, формальный подход к работе с некоммерческими организациями. Путь к формированию и развитию полноценного гражданского общества - и органы юстиции в состоянии это осуществить - поддержка любого проявления гражданской активности, неформальная помощь и, в необходимых случаях, юридическое сопровождение инициатив.

Подготовлено отделом по делам
некоммерческих организаций Управления