Первого августа 2009 года вступил в силу Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях». Информацию об изменении закона «О некоммерческих организациях» распространяли даже центральные каналы телевидения. В предлагаемой статье рассматриваются практические аспекты принятых изменений.

1. Изменения в вопросах контроля за деятельностью НКО

1.1. Отмена обязанности части НКО представлять отчеты по установленным формам

В новой редакции Федерального закона «О некоммерческих организациях» (далее в тексте – Закон) сохранено правило, согласно которому НКО обязаны представлять в Минюст России (его территориальные органы) документы, известные как Форма № ОН0001 (отчет о деятельности с указанием персонального состава руководящих органов) и Форма № ОН0002 (уведомление о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества). Однако из этого правила сделано исключение.

Начиная с отчета за 2009 год, указанные формы обязаны представлять лишь те НКО, которые отвечают хотя бы одному из трех признаков:

  • учредителями (участниками, членами) НКО являются иностранные граждане и (или) организации либо лица без гражданства;
  • НКО в течение года получила имущество, в том числе денежные средства, от международных или иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства;
  • НКО в течение года получила имущество, в том числе денежные средства, на сумму 3 млн и более рублей.

Если НКО не отвечает ни одному из указанных признаков, то она обязана представить в Минюст России (его территориальный орган) заявление, подтверждающее ее право не сдавать отчеты, а также информацию в произвольной форме о продолжении своей деятельности. Сроки подачи такого заявления должен определить Минюст России.

Обратим внимание, что данное новшество не распространяется на общественные объединения, поскольку аналогичные изменения не были внесены в Федеральный закон «Об общественных объединениях», содержащий специальные правовые нормы об обязанностях общественных организаций, общественных движений, общественных фондов и прочих общественных объединений.

Следует обратить внимание на то, что третий признак (объем финансирования) касается не только иностранных, но и российских поступлений.

Важно отметить также, что в первом признаке (участие иностранных лиц) указаны не только иностранные граждане (к чему НКО уже привыкли), но и зарубежные организации.

В связи с появлением новых правил опять становятся актуальными вопросы: кого считать участниками некоммерческой организации и как трактовать регрантинг с точки зрения источника финансирования?

В отличие от законодательства об общественных объединениях, Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не содержит определений понятий «учредитель», «член», «участник». Ориентируясь на значение слова, учредителем следует считать лицо, которое единолично или в партнерстве с другими лицами приняло решение о создании НКО, утвердило устав, сформировало первоначальный состав органов управления. Намного сложнее определить, что понимается в законе под словами «участник» и «член» некоммерческой организации. Так, например, в статье 11 Закона читаем: «если по решению участников на ассоциацию (союз) возлагается ведение предпринимательской деятельности..,» и здесь же «члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица». В статье 8 Закона упоминаются только члены некоммерческого партнерства, но в статье 14 говорится: «учредители (участники) некоммерческих партнерств вправе заключить учредительный договор». Как бы мы ни толковали понятие «участник», очевидно, что Закон использует его применительно к организационно-правовым формам, основанным на членстве, поэтому нет никаких оснований считать лиц, входящих в органы управления фондом или автономной некоммерческой организацией, участниками этих НКО. Таким образом, включение в состав правления или совета директоров иностранного гражданина само по себе не влечет обязанности представлять в Минюст России (или его территориальный орган) отчеты по установленной форме.

Второй признак (иностранное финансирование) следует распространять только на те НКО, которые получили денежные средства (иное имущество) непосредственно от иностранных источников. Если, например, иностранный фонд выделил денежные средства российской НКО, которая, в свою очередь, предоставляет целевое финансирование нескольким российским организациям, то для последних денежные средства следует считать поступившими от российского источника, а не от иностранного.

1.2. Обязанность публиковать отчеты и иные сведения

Освободив часть НКО от обязанности представлять отчетность по установленным формам, законодатель возложил на все НКО, подпадающие под действие Закона, обязанность информировать общество о своей деятельности.

Эта информация должна ежегодно размещаться в сети Интернет или быть представлена СМИ для опубликования. НКО, которые обязаны представлять в Минюст (территориальные управления) отчетность по установленным формам, размещают в Интернете (публикуют в СМИ) отчет о своей деятельности в объеме сведений, которые были представлены в Минюст (его территориальный орган). Организации без иностранного участия и с небольшим объемом финансирования – размещают (публикуют) простое сообщение о продолжении своей деятельности.

Новая обязанность НКО порождает ряд вопросов, на которые пока (или вообще) нет ответов, в том числе один риторический вопрос: в чем смысл размещения информации о продолжении деятельности?

В настоящее время существует полная неопределенность в том, какие требования к публикации будет предъявлять Минюст, который должен утвердить порядок и сроки размещения отчетов и сообщений. Остается лишь надеяться, что требования Минюста не потребуют от НКО значительных финансовых затрат. По-видимому, абсолютное большинство НКО выберет размещение отчетов (сообщений) в Интернете, поскольку такой способ дешев.

Главная неясность закона состоит в том, что именно НКО должны размещать в Интернете или публиковать? Формулировка Закона – «отчет о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в уполномоченный орган или его территориальный орган». Как известно, НКО представляют в Минюст (в территориальные управления Минюста) заполненные формы № ОН0001 и № ОН0002. Из двух форм лишь одна называется «Отчет о деятельности некоммерческой организации». Вторая имеет название «Уведомление о расходовании некоммерческой организацией денежных средств и об использовании иного имущества…». С точки зрения прозрачности НКО первостепенное значение имеет общественный контроль именно за расходованием денежных средств и использованием иного имущества. В то же время буквальное прочтение Закона наводит на мысль, что опубликован должен быть только отчет о деятельности, но не информация о том, как потрачены средства.

Следующий вопрос, который, естественно, возникнет у каждого руководителя организации, – как быть с приложением к отчету? Приложением к Форме № ОН0001 является персональный состав руководящих органов НКО. Форма приложения включает в себя персональные данные (реквизиты документа, удостоверяющего личность, адрес места жительства, год рождения). Закон обязывает НКО публиковать информацию в объеме сведений, представленных в Минюст, следовательно, и персональные данные руководителей. Полагаю, что это требование незаконно, поскольку противоречит всем нормативным актам, регулирующим вопросы безопасности персональных данных, и выполнять его не следует. Можно опубликовать фамилии, имена, отчества, должность, которую человек занимает в НКО, но не более того.

1.3. Проведение проверок

Изменена периодичность проведения проверок Минюстом России (его территориальным органом) некоммерческих организаций. Плановые проверки можно будет проводить не один раз в год, как было указано в прежней редакции Закона, а с периодичностью, установленной Федеральным законом № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Казалось бы, этому можно радоваться, потому что согласно закону № 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Однако многим НКО радоваться не придется, потому что в соответствии с пунктом 9 статьи 9 закона № 294-ФЗ в отношении юридических лиц, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года.

К тому же новая редакция статьи 32 Закона фактически установила, что Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» распространяется на проверки НКО только в части их периодичности, но не в целом. Следовательно, при проведении проверок сотрудники управлений Минюста будут руководствоваться лишь собственным административным регламентом. Это печально, потому что закон № 294-ФЗ действительно защищает права организаций. Приведу лишь один пример. Согласно этому закону результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных законом требований к проведению проверок, подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица. К грубым нарушениям, в частности, относится нарушение срока уведомления о проверке.

Многочисленные обращения НКО с просьбой как-то ограничить перечень распорядительных документов, которые могут быть запрошены у НКО, нашли отклик. В новой редакции подпункта 1 пункта 5 статьи 32 Закона появилось указание, что Минюст не вправе запрашивать у органов управления НКО документы, содержащие информацию о финансово-хозяйственной деятельности НКО, которая может быть получена у органов государственной статистики, налогового органа, иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций. Фактически к таким документам можно отнести лишь бухгалтерскую отчетность и налоговые декларации, так что не следует ожидать значительного облегчения тем, кто готовит к проверке подборку документов.

2. Изменения в вопросах регистрации

2.1. Список документов для регистрации

К сожалению, список документов, которые надо представить для регистрации, не изменился. Особое сожаление в связи с этим вызывают два факта. Первый – по-прежнему изменение устава можно зарегистрировать, только представив устав в новой редакции. Второй факт – Закон не уточнил, какой документ содержит сведения об адресе (о месте нахождения) постоянно действующего органа НКО, по которому осуществляется связь с организацией.

В то же время статья 13.1 Закона дополнена пунктом 5.1, согласно которому Минюст (или его территориальный орган) не вправе требовать представления других документов, кроме документов, указанных в пункте 5.

2.2. Увеличение оснований отказа в государственной регистрации

Число оснований отказа в государственной регистрации увеличилось с пяти до восьми (пункт 1 статьи 23.1 Закона). Обратим внимание, что речь идет о регистрации не только при создании НКО, но и во всех иных случаях.

В государственной регистрации может быть отказано, если решение о реорганизации, ликвидации НКО, о внесении изменений в ее учредительные документы или об изменении сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц, принято лицом (лицами), не уполномоченным на то федеральным законом и (или) учредительными документами НКО.

По такому основанию может быть отказано в регистрации, если, например, на общем собрании некоммерческого партнерства не было кворума, или если отсутствуют документы, подтверждающие избрание членов Совета фонда, которые участвовали в заседании и принимали решение. Это новое основание отказа направлено, в основном, на противодействие рейдерским захватам. Интересно, однако, что для его практического применения органу, принимающему решение о государственной регистрации, потребуются документы, которые не упомянуты в перечне документов, представляемых для государственной регистрации, а, как было сказано выше, потребовать дополнительные документы Минюст не вправе.

В государственной регистрации НКО может быть отказано если установлено, что в представленных для государственной регистрации документах содержатся недостоверные сведения. Теоретически недостоверными могут быть разные сведения – например, неправильно указаны реквизиты документов, удостоверяющих личность учредителей; один из членов правления не присутствовал на заседании, тогда как в протоколе значится как присутствующий, и т.д. Практически это основание для отказа в регистрации чаще всего будет использоваться в том случае, если организация не находится в месте, которое она указала как свой адрес.

Из числа оснований отказа в государственной регистрации исключен случай, когда документы оформлены в ненадлежащем порядке. Одновременно добавлено новое основание отказа, но в нескольких словах его не сформулируешь, потому что оно связано с введением новой процедуры – приостановлением государственной регистрации.

2.3. Приостановление государственной регистрации

Если представленные для государственной регистрации документы оформлены в ненадлежащем порядке, Минюст (его территориальный орган) вправе принять решение о приостановлении государственной регистрации НКО до устранения заявителем оснований, вызвавших приостановление государственной регистрации (пункт 1.1 статьи 23.1 Закона).

Срок приостановления регистрации не может превышать три месяца. Если принято решение о приостановлении, то течение срока, отведенного Законом на принятие решения о государственной регистрации (14 дней), прерывается. Если в течение трех месяцев НКО представила документы, оформленные в надлежащем порядке, то со дня представления «правильных» документов течение срока, отведенного на принятие решения о регистрации (14 дней), начинается заново. Если же заявитель не привел документы в «надлежащий порядок», то Минюст (его территориальный орган) принимает решение об отказе в государственной регистрации.

Рассмотренное нововведение фактически узаконило те отношения между НКО и управлениями Минюста, которые давно сложились на практике. Так называемый «возврат документов на доработку» имеет место во многих субъектах Российской Федерации. В такого рода процедурах, ставших теперь законными, есть свои плюсы и минусы.

Положительный эффект заключается в том, что НКО (или ее учредители) не теряет деньги, затраченные на государственную пошлину, так как в случае отказа в государственной регистрации пошлина не возвращается. Этот положительный эффект будет иметь место тогда, когда ненадлежащее оформление документов заключается в пропущенном названии организации на одной из страниц приложения к заявлению или галочке, поставленной не в том квадратике.

Главный минус – затягивание сроков и без того длительной регистрации. Поскольку процедура приостановления распространяется на все действия, связанные с регистрацией, то особенно болезненным это затягивание окажется в случаях регистрации изменения руководителя организации.

2.4. Решение об отказе в государственной регистрации

Сократился срок сообщения об отказе в государственной регистрации с одного месяца до 17 дней.

Изменились требования Закона к содержанию сообщения об отказе в государственной регистрации. Прежде закон требовал, чтобы в письменном отказе были указаны конкретные положения Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации, нарушение которых повлекло за собой отказ в государственной регистрации НКО. В новой редакции необходимо указать лишь основание, по которому отказано.

3. Изменения, касающиеся структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций

Иностранной некоммерческой неправительственной организации теперь не может быть отказано в открытии филиала или представительства по той причине, что цели и задачи создания филиала (представительства) создают угрозу нашему национальному единству и самобытности, культурному наследию.

Исключено аналогичное основание в отказе государственной регистрации отделения ИНКО.

Введена новая форма свидетельства о государственной регистрации некоммерческой организации

Опубликован Приказ Минюста России от 03.08.2009 № 244 «Об утверждении формы свидетельства о государственной регистрации некоммерческой организации». Приказ Минюста России от 01.08.2008 № 161 об утверждении прежней формы утрачивает силу. <подробнее>

Алла Толмасова, юрист

Центра развития демократии и прав человека

www.asi.org.ru