2009 год  ознаменовался реализацией законодательных инициатив, предложенных общественными объединениями и некоммерческими организациями, касающихся перспектив развития законодательства о НКО. Непосредственно вращаясь в  сфере предоставления общественных услуг, институты гражданского общества предложили существенные поправки к законам о некоммерческих организациях и о благотворительности, продолжили активную работу по Концепции содействия развитию благотворительности и добровольчества в России.

Кроме того, в 2009 году возобновлена работа Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, который и активно включился в работу по модернизации законодательства о НКО.

Председа­тель Совета Федерации С.М. Миронов поддержал реформирование законодательство о некоммерческих организациях, подчеркнув, что «...ужесточение режима регулирования деятельности НКО, отмена заявительной регистрации, сложная отчетность для Росрегистрации и Федеральной налого­вой службы, а также другие меры, предусмотренные законодательством в 2006 году, не помогли отделить зерна от плевел... За два года действия поправок в закон об НКО выяснилось, что они не сработали. Это привело к произ­волу регуляторов и параличу деятель­ности организаций гражданского общест­ва в целом ряде сфер... Избавляя НКО от избыточного контрольного прессинга, государство демонстрирует доверие гражданскому обществу, проявляет желание найти в нем опору в непростой кризисный период» - отметил С.М. Миронов.

Проанализировав правоприменительную практику законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы деятельности «третьего сектора» и информацию, полученную из субъектов Федерации от представителей экспертных советов при законодательных и исполнительных органах государственной власти, следует выделить четыре основных направления повышения качества законов в данной сфере правоотношений.

Первое - унификация российского законода­тельства и приведение его в соответствие с международ­ными стандартами, практикой европей­ского сообщества. Эта одна из перспективных задач, предполагающая определение основных принципов некоммерческого законодательства и дальнейшего закрепления их в федеральных законах, а также унификация организационно-право­вых форм НКО.

Второе направление включает в себя дальнейшее конструктивное сотрудничество государства с некоммерческими организациями и общественными объединениями. Данная сфера отношений предполагает создание процедур, форма­тов, механизмов общественной экспер­тизы законопроектов (в том числе, общественной антикоррупционной, антидискриминационной, гендерной, экологической и т.д.). К сожалению, пока  заключения общественных палат и экспертных советов не является обязательным форматом для органов государственной власти и местного самоуправления, а качество общественных экспертиз зачастую очень низкое.

Кроме того, в рамках данного направления предусматривается практическая реализация принципов демократического государства, таких как открытость, публичность, доступность информации, её достоверность, а также качество предоставления государственных услуг. В этой связи, региональные эксперты обращают внимание на обеспечение информационной открытости Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов и т.д., поскольку указанное министерство является одним из основных министерств, с которым часто приходится сталкиваться  общественным объединениям и некоммерческим организациям.

Следующим направлением повышения качества законодательства, регулирующего вопросы НКО, представители региональных экспертных советов определили упрощение языка законодательства, исключение внутрен­них противоречий, унификацию терминологии и устранение неточностей там, где есть возможность произвольного толкования норм. По мнению членов экспертных советов при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти нарушение юридической техники, неопределенность понятий и сложность терминологии вызывает трудности в правоприменительной практики, тем самым создают условия для проявления коррупции.

Четвертое направле­ние предполагает объединение мер по упрощению процедур регистрации организаций и изменений в учредительных документах, ликвидации НКО и другие вопросы, а также по снижению бремени государственного контроля и связанных с ним издержек НКО. Проблема эта возникла после принятия в 2006 году пакета документов по изменению законодательства о НКО,  в результате правоприменительной практики этих поправок значительное количество организаций было либо ликвидировано, либо столкнулось с массой проблем из-за постоянной тревоги по поводу различного рода проверок. По данным Вестника государственной регистрации на 1 января 2009 года в России, 219 802 НКО по различным основаниям были исключены из реестра. Из них более 44 тысяч были исключены в связи с признанием прекращения деятельности по решению суда (как правило, это происходило по инициативе региональных управлений ФРС или Минюста). Новым веянием 2008-2009 годов стала ликвидация НКО, ведущих просветительскую деятельность. В апреле эта проблема стала поводом для совместного заседания Комиссии Общественной палаты по вопросам развития гражданского общества и Общественного совета при Федеральной регистрационной службе. Члены палаты говорили о необоснованной подмене понятий просветительской и образовательной деятельности, которая ставит под удар большую часть российского гражданского сектора.

По данным Общественной палаты РФ, образовательная деятельность, а также научно-исследовательская деятельность являются доминирующими для некоммерческих организаций. Ею занимаются практически половина (46%) НКО. Таким образом, широкое толкование образовательной деятельности ставит под угрозу существование каждой второй организации.

Основная масса организаций исключалась из реестра в связи с непредставлением введенной в 2006 году отчетности. При этом часто суды не рассматривают вопрос о том, действительно ли организация прекратила деятельность, а выносят решение по формальным причинам - как наказание за несданный отчет.

По исправлению указанных правовых ошибок уже сделаны некоторые шаги, принят Федеральный закон от 17.07.2009 N 170-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях», предусматривающий упрощение процедуры регистрации НКО, подготовлен Приказ Минюста РФ от 31.03.2009 N 96 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций».

Министерству юстиции Российской Федерации в соответствии с  Указом Президента РФ от 14.07.2008 N 1079 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», в Положение, утвержденное этим Указом, и о признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации», поручено заниматься выработкой и реализацией государственной политики и нормативно-правовым регулированием в сфере регистрации НКО, включая между­народные и иностранные организации, а также контроля и надзора за их деятельностью.

Кроме того, был принят Федеральный закон от 17.07.2009 N 170-ФЗ  «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях», в соответствии с которым формы регистрации, формы и сроки отчетности НКО, ранее утверждавшиеся Правительством РФ, отныне должны утверждаться Минюстом РФ.

Согласно Федеральному закону № 17О-ФЗ, в случае неправильного оформления документов для регистрации организация получает отсрочку для исправления погрешностей вместо того, чтобы прохо­дить всю процедуру заново. Кроме того,  отменяется норма об отказе в регистрации структурному подразделению иностран­ной НКО, цели и задачи которого угрожают культурному наследию или самобытности России. Также изменен режим отчетности  НКО. Режим обязательной отчетности меня­ется пока только для малых организаций (с годовым оборотом не более трех миллионов  рублей), если в их деятельности нет иностранного участия. Вместо отчетов они должны будут в свободной форме информи­ровать Министерство юстиции о продол­жении деятельности.

Кроме того, по инициативе  институтов гражданского общества были разработаны и приняты  поправки, касающиеся  вопросов сокращения числа проверок НКО (ранее предусматривались ежегодные проверки, в настоящий момент предполагается проведение проверок -  раз в три года). Порядок и сроки проведения проверок некоммерческих организаций определя­ются  административным регла­ментом, утвержденным Приказом Минюста РФ от 31.03.2009 N 90 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации».

В Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 года были высказаны предложения по  поддержке некоммерческого сектора, в частности Президентом России дано поручение по подготовке проекта федерального закона о введении института социально ориентированных некоммерческих организаций. Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации  23 ноября с.г. и предусматривает возможность оказания социально ориентированным некоммерческим организациям финансовой, информационной и консультационной помощи, размещения в них государственных и муниципальных заказов, предоставления имущества, необходимого для их деятельности. Законопроектом вносятся изменения в: Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Кроме того, во исполнение поручений  Президента Российской Федерации, направленных на поддержку деятельности некоммерческих организаций, разработаны проекты законов, в частности:

об освобождении от налогообложения материальной помощи, оказываемой благотворительными и некоммерческими организациями детям, оставшимся без попечения родителей, а также инвалидам;

об освобождении от налога на добавленную стоимость оказываемых некоммерческими организациями услуг по уходу за больными, инвалидами, престарелыми, по социальному обслуживанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

об освобождении от налога на прибыль организаций грантов, выделяемых на поддержку программ охраны здоровья, развития физической культуры и массового спорта;

об обеспечении возможности формирования и пополнения целевого капитала некоммерческих организаций за счет пожертвования ценных бумаг и недвижимого имущества, а также о включении в перечень видов деятельности, финансирование которых допускается из средств целевого капитала, деятельности по охране окружающей среды;

о совершенствовании законодательства о благотворительной деятельности, в частности признание благотворительной деятельностью социальную реабилитацию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказание бесплатной юридической помощи, содействие научно-техническому творчеству детей и молодежи, а также содействие добровольчеству;

о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, признающих пожертвованием безвозмездное выполнение работ и оказание услуг.

Кроме того, Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым были поддержаны разработанные по инициативе некоммерческих организаций предложения, направленные на урегулирование порядка допуска некоммерческих организаций к государственным торгам на реализацию социальных услуг, повышение прозрачности и регули­рования благотворительности в России.

Министерством экономического развития РФ совместно с представителя­ми некоммерческого сектора был разработан проект, предусматривающий изменение закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и Налогового кодекса. Проект затронул вопросы льгот, связанных с налогом на доходы физических лиц, прежде всего для благотворителей, меценатов, предусматривающий расширения спектра предостав­ления социального вычета для жертво­вателей. Помимо указанного, проект освобождает от НДС доходы, получаемые НКО в рамках госзаказа на оказание услуг социальной поддержки населению (услуги по уходу за больными, социальному обслуживанию детей-сирот, поддержке и социальному обслуживанию пожилых, физкультурно-оздоровительныe услуги, услуги по психологической поддержке, профессио­нальной подготовке, переподготовке и повышению квалификации).

Как подчеркнул Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин,  выступая на конференции минист­ров социального блока государств - чле­нов Совета Европы в феврале этого года, «во время кризиса социальные проблемы являются приори­тетными, и решать их государство наме­рено вместе с некоммерческими органи­зациями и другими структурами граждан­ского общества, для которых создава­лась и будет дальше создаваться макси­мально благоприятная налоговая среда.

Одним из важнейших документов 2009 года стала одобренная Распоряжением Правительства РФ от 30.07.2009 N 1054-р  Концепция содействия развитию благотворительной деятельности добровольчества в Российской Федерации. Согласно Концепции право уменьшать налоговую базу по налогу на прибыль предприятий предусмотрено только в случае осуществления пожертвования на цели формирования и пополнения целе­вого капитала. К числу приоритетных направлений социальной и молодежной политики отнесены содействие развитию практики благотворительной деятельности граждан и организаций, а также распространение добровольческой деятельности (волонтерства) в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р.

Благотворительная и добровольческая деятельность является сферой, дающей простор созидательной инициативе и социальному творчеству широких слоев населения, обеспечивающей важный вклад в достижение целей социальной политики страны и повышение качества жизни граждан.

В последние годы наблюдается устойчивый рост числа граждан и организаций, участвующих в благотворительной и добровольческой деятельности, а также расширяются масштабы реализуемых благотворительных программ и проектов. Важным шагом в развитии благотворительной деятельности стало формирование законодательства Российской Федерации о целевом капитале некоммерческих организаций.

Основной целью государственной политики в области содействия развитию благотворительной и добровольческой деятельности является активизация потенциала благотворительности и добровольчества как ресурса развития общества, способствующего формированию и распространению инновационной практики социальной деятельности, позволяющего дополнить бюджетные источники для решения социальных проблем внебюджетными средствами и привлечь в социальную сферу трудовые ресурсы добровольцев.

Основными задачами содействия развитию благотворительной и добровольческой деятельности, связанными с реализацией конституционного принципа поощрения благотворительной деятельности, являются:

обеспечение роста поддержки в обществе и расширения участия граждан в благотворительной и добровольческой деятельности, а также повышение доверия граждан к благотворительным организациям;

формирование условий для расширения объемов благотворительных пожертвований граждан и организаций;

обеспечение роста числа благотворительных организаций, в том числе частных и корпоративных фондов, обеспечивающих устойчивость благотворительной деятельности;

содействие повышению эффективности и профессионализма деятельности благотворительных организаций;

развитие инфраструктуры информационно-консультационной и образовательной поддержки благотворительной и добровольческой деятельности;

формирование условий для эффективного использования потенциала благотворительной и добровольческой деятельности на этапах планирования и реализации социальных программ государства и бизнеса в деятельности государственных и муниципальных учреждений и некоммерческих организаций.

Приоритетным направлением является содействие развитию благотворительных организаций, институционализации благотворительности и добровольчества, так как только организованная благотворительность может обеспечить расширение масштабов благотворительной и добровольческой деятельности и повышение ее результативности, а также развитие культуры благотворительности в обществе.

Реализация задач содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества предполагает активизацию механизмов самоорганизации участников благотворительной деятельности, саморегулирования благотворительных организаций на принципах партнерского взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества.

В ходе правоприменительной практики Федерального закона № 76 от 10 июня 2008 года «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», вступившего в силу 1 сентября 2008 года в субъектах Российской Федерации были образованы общественные наблюдательные комиссии, поскольку они в соответствии с законом осуществляют общест­венный контроль. Правом на выдвижение кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии обладают общероссийские, межрегио­нальные или региональные обществен­ные объединения, имеющие государст­венную регистрацию, осуществляющие свою деятельность не менее пяти лет, уставной целью или направлением деятельности которых является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина. Руководящий коллегиальный орган общественного объединения может выдвинуть в состав общественной наблюдательной комиссии не более двух кандидатур.

Общественные объединения ока­зывают содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в вопросах обеспечения благоприятных условий их содержания, создания условий для их адаптации к жизни в обществе. Общественные объединения оказывают содействие администрации учреждения, исполняющего наказания, в целях исправления осужденных к лише­нию свободы. Для оказания содействия лицам, находящимся в местах принуди­тельного содержания, общественные объединения обязаны согласовывать с администрациями мест принудительного содержания планируемые мероприятия, сроки их проведения и указывать персо­нальные данные участвующих в них представителей общественных объеди­нений.

К сожалению, указанный закон имеет ряд правовых пробелов и коллизий, основные из которых сводится к тому, что проверки, о которых нужно предварительно уведом­лять посещаемую организацию на 90% теряют смысл. В этой связи, при Комиссии Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества создана рабочая группа по разработке проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон  «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в  местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», в которую вошли члены Совета Федерации, представители министерств, члены Общественной палаты Российской Федерации, представители Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, некоммерческих  и иных организаций.

Но сама идея партнерства общественных организаций с различными государствен­ными структурами, заложенная в законе представляет большую ценность, ее можно развивать и последовательно добиваться расширения полномочий общественных контролеров.

Одной из важных сфер взаимодействия государственных и общественных институтов является деятельность по осуществлению общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Главная роль в данной процедуре отводится Общественной палате Российской Федерации.

25 декабря 2008 года принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», расширяющий полномочия Обществен­ной палаты Российской Федерации. Данный закон упрос­тил процедуру общественной эксперти­зы с участием Общественной палаты, предложив направ­лять в Общественную палату все внесен­ные в повестку заседаний Госдумы законопроекты. Кроме того, закон предусматривает участие представителей Общественной палаты в работе комитетов и комиссий Государ­ственной Думы, а члены Общественной палаты смогут гото­вить свое экспертное заключение еще на стадии предварительного рассмотрения законопроектов. Расширение полномочий Общественной палаты дает  дополнительную возможность улучшить качество принимаемых государственных решений и проследить их социальную необходимость и  адаптированность.

Качество законов является необходимым условием признания норм права как общеобязательных и действующих правил поведения. Здесь важны не только отдельные оценки действующих и потенциальных законов по определенным критериям, но и теоретические исследования общего характера, позволяющие сформировать более целостное представление о качестве и потенциальной эффективности законов с тем, чтобы в текущей законодательной работе не упустить ни один из аспектов, не допустить возможный просчет.

Принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации качественных законов, которые могут реально и эффективно влиять практически на все сферы жизнедеятельности, в значительной мере зависит от технологии составления законопроектов, последовательного использования апробированных практикой правил законодательной техники и социальной потребности в их принятии. Высокий уровень юридико-технического оформления законопроектов, ясность и четкость их изложения должны стать эффективным средством подготовки наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре законопроектов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, легкую обозримость нормативного материала, доступность его для восприятия, исчерпывающий охват регулируемых вопросов, непротиворечивость системы законодательства.

Вопрос снижения качества законодательных актов в последние годы обсуждается все чаще. Лица, обладающие правом законодательной инициативы довольно часто вносят законопроекты и изменения (дополнения) в действующие законы, руководствуясь политической конъюнктypoй, а не необходимостью и целесообразностью, без аргументации и тщательного исследования социального поля правоприменительной практики и законодательной базы международного и отечественного права, поэтому часто принятые законы не соответствуют духу времени, социальным потребностям общества, противоречат друг другу, Конституции РФ, международным документам, постоянно подвергаются изменениям (порождая, так называемое «заплатные законы»), многие вообще не используются и, будучи принятыми, не исполняются, просто теряются («беспризорные законы»). Все эти действия подрывают авторитет закона, порождают коррупцию в высших эшелонах власти, коллизии в праве и замешательство в правоприменительной практике, а также снижают эффективность законотворчества и обостряют социальную напряженность в стране.

Поскольку законотворческий процесс начинается с законодательной инициативы и подготовки законопроекта, то качество будущего закона в большей мере зависит именно от первых стадий законотворческого процесса. И именно на первых ступенях разработки законопроектов необходимо подключение общественных экспертов, чтобы закон действительно был эффективен; соответствовал росту гражданского участия в публично-правовых делах, духу времени и потребностям общества, а не узкому кругу заинтересованных лиц; не противоречил ранее принятому законодательству и международным документам, ратифицированным Россией; чтобы были обоснованы цели его создания, в том числе содержащие мотивировку правовой новации.

Практически законотворческие институты на стадии законоподготовительных работ не получают из официальных источников достоверной информации о недостатках правового регулирования в той или иной сфере, об анализе состояния действующего законодательства (федерального и субъектов Федерации), о социальной необходимости, что неблагоприятно сказывается на разработке, подготовке и принятии законодательного акта или иного государственно-важного решения. В связи с этим, вполне обоснованной видится идея «проведения мониторинга эффективности введенного правового регулирования, по результатам которого регулярно (например, ежегодно) должны готовиться соответствующие аналитические обзоры»1. На наш взгляд, подобного рода информация облегчит труд законодателей, а поручить данный вид работы можно центрам мониторинга права или общественным палатам, которые могли бы поручать эту работу общественным объединениям и организациям на конкурсной основе.

В настоящее время в ряде субъектов Федерации (Красноярский край, Краснодарский край, Поволжье, Новгород, Уфа и т.д.) ведется мониторинг и систематизация законодательных инициатив и экспертных оценок граждан, их объединений и союзов, которые важны для первоначальной стадии законодательного процесса. Учет «общественного мнения» может быть реализован в Общественной палате Российской Федерации, специалисты которой смогут не только систематизировать, но и одновременно провести оценочную работу поступающей информации.

Для этого необходимы критерии оценки проекта или закона. Поэтому часто возникают разногласия и коллизии, так как не существует единых критериев оценки нормативных актов. В качестве систематического, комплексного показателя действия правовых норм можно рассмотреть их оптимальность, составляющими понятия которой являются эффективность, полезность, экономичность и социальная ценность норм. Под эффективностью правовых норм может выступать соотношение цели и результата, при этом в ней целесообразно выделить два уровня: юридическая эффективность (соответствие поведения адресатов нормы предписаниям) и социальная (степень достижения социальной цели, находящейся вне непосредственной сферы правового регулирования). При этом, полезность (выгодность) норм оценивается как соотношение намеченных и побочных результатов их действия, экономичность - как соотношение ценности полученного результата и величины произведенных затрат. Социальная ценность определяется как «общая демократическая, гуманистическая направленность».

Разработка системы критериев качества законодательных решений для регламентации проведения общественной экспертизы становится основой для возможности вовлечения широких кругов российской общественности в реализацию государственной политики РФ, учета органами государственной власти и местного самоуправления общественных инициатив и интересов граждан, а также создания механизма общественного контроля над деятельностью органов публичной власти.

Выдерживание «паритета интересов» необходимо для снижения конфликтности в обществе за счет «согласования социальных интересов, способствующих нормальному, свободному развитию общественных отношений». Для этого должны быть учтены (приняты во внимание) все точки зрения на ситуацию (права и интересы всех затронутых ею субъектов) и исключено необоснованное превалирование интересов одних лиц за счет ущемления прав и интересов других лиц. При этом необходимо выявить именно интересы лиц, отделив их от позиций сторон.

Соблюдение иерархии целей при установлении целей и ограничений законодательного регулирования обусловлено ст. 18 Конституции РФ, устанавливающей, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. В связи с этим необходимо рассматривать обеспечение прав и свобод человека и гражданина (личных, политических, экономических, социальных и культурных) как цели первого порядка. Недопустимым с этой точки зрения является решение отдельных задач государственного строительства и управления за счет потерь граждан в этих правах.

Рассмотрению и принятию любого вида законов, по нашему мнению, должна предшествовать стадия общественной экспертной оценки законопроекта с точки зрения согласованности его со стратегическими и тактическими задачами правового регулирования общественных отношений. Слабость законодательного регулирования объясняется в немалой степени утратой четкого представления о его зависимости от реального состояния и тенденций социально-экономического развития, отсутствия связи с реальными общественными процессами. Данную процедуру целесообразно установить законодательно.

Принципиально изменилась роль законодательства и требования к его свойствам, появились новые индикаторы эффективности его применения. В настоящее время, на наш взгляд, на первый план выходят критерии соответствия законодательного регулирования базовым конституционным ценностям, полноты и качества законодательного обеспечения масштабных и глубинных реформ, системности массива законодательных актов.

Но для этого необходимо четко представлять параметры оценки законопроекта экспертом, которые определят конкретные направления оценочных исследований или те элементы программы, экспертиза которых позволяет судить о ее успешности. В качестве параметров оценки, в частности, могут быть:

  • результативность принятия законопроекта,
  • эффективность реализационной схемы или ресурсных затрат,
  • социально-экономический эффект,
  • качество содержания законопроекта и прочее.

Анализ и оценка качества управленческих решений исполнительных ветвей власти должна базироваться на социально ориентированной технологии отбора показателей, индикаторов и критериев оценки полученных материалов экспертизы.

Так, например, И. Бажин предлагает следующие методологические компоненты контент-анализа целевых программ2:

оценивание общего социального смысла целевой программы, несущей определенные изменения социальной среды, - осмысление целесообразности программы;

нормативно-правовой анализ - оценка наличия представительных отсылок к законодательству, законности компетенции государственного органа (должностного лица), его подготовившего;

проверка целевой программы на предмет дублирования полномочий заказчиков, разработчиков, исполнителей и структур, осуществляющих контроль результатов социальных инноваций;

оценка степени ожидаемого от программы социального эффекта - четкость формулирования цели (целей) программы в виде определенно обозначенного результата и сопровождения этих целей количественными критериями оценки степени достижения планируемого результата;

анализ системного характера целевой программы - в какой мере представление о социальном эффекте носит системный характер и включает в себя экономические, экологические, психологические, социокультурные и прочие социально значимые последствия;

степень ориентации программы на определенные ценностные эталоны, присущие различным социальным группам, что позволяет взвешенно судить о социальной «стоимости» решения. Такая оценка возможна лишь в случае сравнения социального эффекта, ожидаемого от нескольких альтернативных решений.

Предложенные И.И. Бажиным индикаторы эффективности социальных механизмов деятельности власти в инновационных преобразованиях в большей своей части логически совпадают с критериями оценки, положенными в основу проведения общественной и антикоррупционной экспертиз, и направлены на повышение качества жизни населения, качества управленческих решений и оказания государственных, муниципальных и общественных услуг.

Уважение к закону со стороны общества возможно только тогда, когда закон будет понятен, а процесс его подготовки будет прозрачен и доступен для ознакомления и восприятия людей.

Кроме того, существует своеобразная правовая классика: закон должен отвечать требованиям и по юридической технике, и по системе используемых терминов, а также в полной мере реагировать на ту комплексную экспертизу, которая обязательно делается в процессе его подготовки.

Долгое время в России под экспертизой понималось только финансовое обеспечение, соответствие Конституции Российской Федерации и выявление противоречий действующему законодательству. Сегодня все законы, помимо вышеупомянутых традиционных экспертиз, анализируются с позиции их криминогенности и коррупционности, а в качестве базового критерия для анализа законов используется ст. 2 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Учитывая чувствительность российского общества к проводимым реформам и основываясь на многочисленных рекомендациях из регионов, а также на результатах коллективного обсуждения и поиска согласованных решений, с целью предотвращения деструктивных социальных последствий принимаемых законов, вырисовывается однозначный вывод, что законы должны быть направлены на создание достойного уровня и качества жизни российских граждан в свободном демократическом государстве.

В процессе экспертной оценки законопроекта (закона) предлагается использование триады критериев, например: теоретическая четкость; непротиворечивость выдвинутых положений; практическая направленность. Первые две группы, так или иначе, связаны с юридической техникой, с правовой экспертизой и финансовым обоснованием, а вторая - с социальными последствиями и социальной адаптированностью норм закона.

Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года определена необходимость выстраивания новой модели общества, «обеспечивающей выявление и учет интересов каждой социальной группы при принятии решений на всех уровнях государственной и муниципальной власти». Одним из практических решений данной проблемы может быть введение своеобразного досье закона «социальный паспорт законопроекта (закона)», в котором в сжатом виде должна даваться характеристика социального воздействия принимаемого документа на социальную систему, что в свою очередь, играет существенную роль в определении рейтинга закона.

Такой подход позволяет проявить степень социальной ответственности законодателей, что будет снижать социальный риск и обеспечит открытость принятия законодательных решений. В качестве критериев общественной экспертизы мы предлагаем опираться на Цели развития тысячелетия3, а также критериями, определенными целями самого законопроекта.

В данной группе критериев следует также учитывать, что Россия, согласно Конституции, социальное, правовое, демократическое государство. Таким образом, целесообразно использовать в качестве критериев, оценки степени демократического государства, закрепленные в Концепции социального государства РФ, такие как: соблюдение прав и свобод человека; проведение активной и сильной социальной политики; обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан; адресная поддержка наиболее уязвимых слоев и групп населения; сокращение и ликвидация бедности; гарантии создания благоприятных условий для реального участия граждан в выработке и общественной экспертизе решений на всех уровнях власти и управления; соблюдение принципа социального партнерства; права и гарантии, ориентированные на укрепление семьи, духовное, культурное, нравственное развитие граждан и, прежде всего, молодежи; на бережное отношение к наследию предков и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных традиций.

В настоящей статье речь идет об общих приоритетах и индикаторах, которые могут быть взяты за основу при проведении мониторинга законодательства и составлении досье закона (законопроекта) на основании проведения общественной экспертизы. Они должны способствовать выявлению критериев оценки лучшего - худшего закона. Законы могут быть разными, но все они должны быть направлены на реализацию, в первую очередь, основных целей и задач социального развития современной России:

  • повышение уровня жизни людей;
  • улучшение состояния здоровья российской нации, искоренение наркомании и алкоголизма, избавление от детской беспризорности;
  • снижение уровня смертности, увеличение продолжительности жизни людей, преодоление демографического спада;
  • преодоление бедности населения;
  • обеспечение граждан доступным жильем;
  • модернизация здравоохранения;
  • развитие отечественного образования.

Мониторинг законодательства, ведение досье законов (законопроектов), общественная экспертиза позволяют определить рейтинг законов, проанализировать применения каждого (закона) законопроекта, сравнить результаты его применения с определенными критериями (например, «что было - что стало после реализации положений законопроекта» или «что стало - что должно было стать по плану законопроекта»).

В числе параметров оценки и составления рейтинга законодательных актов, в частности, могут выделяться: результативность принятия законопроекта (закона), эффективность реализационной схемы или ресурсных затрат, социально-экономический эффект, качество содержания законопроекта (закона) и прочее.

Важнейший компонент подготовки и проведения общественной экспертизы закона (законопроекта) - это выявление оценки его регулирующего воздействия на социальную среду и экономическое пространство. Составление рейтинга предусматривает разработку системы индикаторов - количественных показателей, позволяющих «измерить» параметры оценки. Процесс выбора правильных индикаторов для мониторинга и анализа того или иного законопроекта сложный и многозначительный процесс, потому что именно на этой стадии общественной экспертизы должны быть выяснены основные параметры, по которым законопроект соответствует, частично соответствует или вообще не соответствует потребностям социальных групп, какие из них ущемлены, чьи права нарушены. Причем все оценочные мнения экспертов должны быть обоснованны, иметь четкое толкование.

Индикаторы, по которым происходит оценка закона (законопроекта), являются основным объектом анализа данных для выработки результатов оценки. Поскольку практически каждый закон (законопроект) имеет комплексный характер и сложную структуру, то при составлении досье закона (проекта) самым оптимальным, на наш взгляд, является использование социальных индикаторов и стандартов, определенных в Посланиях Президента России, национальных проектах, государственных программах и подпрограммах (в таких сферах, как здравоохранение, образование, социальная защита, культура, спорт, жилищно-коммунальное обслуживание, обеспечение правопорядка и безопасности граждан, поддержка семьи, материнства и детства и т.п.).

Итак, определение рейтинга законов и составление досье закона (законопроекта) по итогам проведения общественной экспертизы - это процесс, ориентированный на практическое использование его результатов и представляющий собой систематический сбор информации для заранее определенных пользователей (социальных групп и институтов) в установленных целях по широкому кругу вопросов (индикаторов, стандартов), связанных с законом (законопроектом).

Рейтинг законов, определяемый на основе мониторинга законодательства и составления досье закона (законопроекта) и его социального паспорта, может стать механизмом, призванным ограждать людей от разного рода неблагоприятных для их жизнедеятельности воздействий со стороны законодательной среды и смягчать последствия таковых. Таким образом, он может быть гарантом защиты от возможных нарушений прав и свобод личности от административного произвола, от преступных посягательств на жизнь, здоровье, собственность, честь и достоинство человека и от других вредоносных факторов. В современных условиях российской действительности в подобного рода защите от произвола чиновников нуждаются, прежде всего, малообеспеченные, социально уязвимые и бедные слои населения.

Кроме того, рейтинг законов и совершенствование всей системы нормотворчества и правоприменения зависит от более широкого спектра правовых проблем, включая необходимость дальнейшего совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов России, регламентирующего основные направления работы законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации и её субъектов.

Наиболее точным критерием, который позволил бы судить об эффективности или наоборот, недостаточной эффективности деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, являются конечные результаты осуществляемой ими законотворческой работы, т.е. отдельных конкретных законов, а также системы законодательства Российской Федерации и субъектов Федерации в целом. Но, при этом, очевидно, что оценка такого критерия достаточна сложна, а режим постоянного наблюдения за ним требует весьма значимых бюджетных средств.

Составление в перспективе рейтинга законов, и в результате, подведения его итогов по определенно обозначенным номинациям, стимулирует деятельность органов законодательной власти всех уровней повышать качество и эффективность правотворчества, а этот путь в свою очередь можно будет рассматривать в качестве приоритетного направления государственно-правовой стратегии государства.

Итак, на основании изложенного можно сделать вывод о том, что предметом общественной экспертизы являются социальные последствия для населения принятых и подготовленных к принятию нормативно-правовых актов, управленческих решений, социальных программ и проектов, а также соответствие их социально-политической и экономической ситуации в стране; первоначальному замыслу; соответствие и реализации принятому решению, а также адекватность восприятия в общественном сознании принятого решения или его проекта.

Решение отмеченных в выступлении вопросов предполагает  усиление  консолидации всех социальных групп и институтов нашего общества, повышение социализации личности и качества человеческого капитала, как основного интеллектуального ресурса российского государства, реальной роли участия граждан и их объединений в публичной политической деятельности, привлечение к различным формам  управления в муниципалитетах, городах, регионах, контроль за деятельностью органов власти.

1. Евдокимов В. От подготовки законов к их эффективной реализации // Российская юстиция. 2002. N 9. С. 13.
2. Бажин И.И. Индикаторы эффективности социальных механизмов деятельности власти в инновационных преобразованиях // Материалы конференции «Эффективность государственного управления в современных российских условиях» М.: РАГС, 2009.
3. Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации. Цели развития тысячелетия. http://www.undp.ru

Захарова В.И.

Главный советник  Комиссии Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества, кандидат социологических наук